警惕PPP異化為新融資平臺專家解讀“23號文”

文｜本刊記者 孫璟璐

PPP融資再度迎來規范性文件。近日，財政部印發了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號，以下簡稱“23號文”），要求國有金融企業不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。

地方債監管收緊 治理力度空前

自2017年年底以來，PPP市場處于規范期，一些不符合規范或不適合使用PPP方式的項目逐漸被清理出PPP項目庫。財政部PPP數據結果顯示，2018年1月份單月退庫項目730個，規模達到5307億元，均創下新高。截至2018年1月，累計退庫項目總數超過2500個，累計規模超過2.3萬億元。

財政部相關負責人表示，前述規定重點規范了國有金融企業參與PPP項目的經營行為，要求國有金融企業以PPP項目規范運作為融資前提條件，避免PPP異化為新的融資平臺。

中建政研集團董事長、財政部PPP專家庫成員梁艦認為，國家當前的三大攻堅戰，首先是防范化解重大風險，在地方債漏洞嚴防死守的基礎上才有可能談PPP。金融安全已經上升到國家安全高度，因此對于地方債的監管也上升了一個新高度。本次發布的“23號文”，從金融機構角度再度收緊，力度空前，體現了國家治理地方債的決心。

“23號文”要求不能以債務資金為地方建設項目、政府基金和PPP提供資本金，實際上，這并不是財政部首次規范PPP項目資本金。2017年4月，財政部發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），要求各地政府全面改正地方政府不規范的融資擔保行為，還限制了地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式變相舉債。

2017年11月，財政部金融司發布的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》財辦金〔2017〕92號中明確，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的，屬于不符合規范運作要求的PPP項目。

近一年多來，財政部問責了多起地方政府通過融資平臺違法違規融資的案例。

從源頭防范地方債務風險

“23號文”對金融機構進行限制，這對防范地方債務風險有何意義？中建政研專家委員會委員、中國經濟體制改革研究會副秘書長張朝元表示，“23號文”主要控制地方隱性債務增長，主要是針對國有金融企業，但沒有聯合“一行二會”，有些欠缺。目前難以控制的是地方隱性債務，地方政府大量通過平臺公司和企事業單位融資，“23號文”試圖從源頭約束金融機構為其融資行為。

中建政研信息咨詢中心總經理、中國經濟體制改革研究會產業改革與企業發展委員會PPP專家委員會委員楊賀龍指出，三四年之間，“43號文”“50號文”“87號文”“92號文”等一系列文件緊密出臺，從禁止政府違規的財政支出（債務可視化），到禁止融資平臺給政府提供債務性資金（隱性債務顯性化），但卻抑制不了地方政府的融資沖動，債務風險進一步擴大化。很多金融機構實質上成為政府的“融資平臺”，缺乏監管與約束。

“而財政部作為部分國有金融機構出資人，發文規范國有金融機構行為屬于罕見，背后反映出財政部門對于地方債務風險問題的強監管進一步升級。”中建政研信息咨詢中心管理咨詢事業部常務副總經理劉存京認為，“防范化解地方債風險是三大攻堅戰的首要任務，也是財政部主抓工作之一。可以明確的是，對地方政府、金融機構、投融資平臺公司全方位監管是未來地方政府債務風險防范的重中之重。”

劉存京指出，從過去一年多來看，中央及相關部門出臺的一系列政策文件、問責函及相關會議精神反復強調對于違規舉債融資行為的嚴格問責，起到了明顯成效。但從實踐來看，部分地方政府、地方金融機構仍然存在一些僥幸心態；同時，2015年以后通過政府購買服務、融資租賃等形式形成的部分隱性存量債務仍然是多數地方的頑疾。部分地方政府和平臺因此陷入“借新還舊”的惡性循環。

近一年多來，財政部問責了多起地方政府通過融資平臺違法違規融資的案例。“23號文”禁止金融機構“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任。不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金”。“通俗一點概括，這組重拳意味著不亂花、不亂墊、不亂借，處置很有深度。”楊賀龍總結到。

短期對社會資本方產生不利影響

金融機構參與政府基金不能采用明股實債的方式，PPP項目資本金不能進行債務融資。“一系列文件的出臺對PPP項目影響最大的是項目資本金，以前常用的明股實債、小股大債受到限制，要滿足這一資本金硬性規定，對社會資本方來說是不利的。”張朝元說。

劉存京認為，從根本上講，地方債務問題是稅收體制、地方投融資體制、金融監管體制、地方發展驅動和政績觀等多方面因素的綜合產物。從地方政府、平臺公司、金融機構多角度全方位進行限制，必然是“堵”的極致，但從另一方面來看，“疏”的方面也應該有所發力，在著力控制增量債務問題的同時，給予地方政府更清晰、更穩妥的存量債務解決思路。

楊賀龍認為，短期內PPP必然受限，一是很多偽PPP項目、不規范的PPP項目都無法推進；二是地方政府不再跟以前一樣一門心思做PPP、但凡項目必做PPP。“23號文”的發布，會使很多項目停滯，入庫項目變少、推進的項目變少，甚至許多PPP項目將主動退庫。從長期來看，這對PPP項目是一種規范，有利于控制地方償債風險。更重要的是，能樹立和培養地方政府重視實體產業培育和經濟可持續發展的理念，對提升地方政府執政能力意義非凡。