扶貧貼息貸款的利益聯結機制何以可能
——基于信任理論的分析視角

■毛安然

在各類針對深度貧困問題的扶貧政策中，以貼息貸款為代表的信貸扶貧成效顯著。近年來，貼息貸款的發展與精準扶貧和金融創新同步。一方面，隨著貧困瞄準精度提升，貼息貸款的重點放款對象從區域聚焦到個體。另一方面，地方政府積極推進金融產品創新，搭建起協助貸款資金入股企業的利益聯結機制，使得困擾扶貧貼息貸款的瞄準問題和還款率低下問題都得到不同程度的改善。然而放款對象的焦點轉換使得原有適應區域開發的貸款執行方式遭遇挑戰，扶貧貼息貸款在針對貧困戶的政策實踐中“遇冷”。部分貧困戶“不敢貸、不愿貸”，而其中又以無勞力、無資源、無穩定收入來源，缺乏自主發展能力的“三無”貧困戶居多。這一深度貧困群體正是當前“十三五”脫貧攻堅期的重點發展對象。因此，深入了解貧困戶不敢貸、不愿貸的原因，針對性提出解決方案，對于打贏脫貧攻堅戰與全面建成小康社會意義重大。本文以貴州省扶貧貼息貸款項目“特惠貸”為調研對象，考察以戶（人）為對象的貼息貸款項目及其利益聯結機制在政策執行層面出現的新情況與新問題，并以貧困戶-政府信任關系為切入點，提出針對性解決方案。

一、貸款制度設計與利益聯結機制的構建困境

（一）“特惠貸”的制度設計與實踐困境

貴州省是“十三五”脫貧攻堅主戰場。截至2016年底，貴州省尚有372.2萬貧困人口，是全國貧困人口最多、貧困面積最大、貧困程度最深的省份。在全方位脫貧的理念和精準扶貧的政策背景下，2015年10月，貴州省扶貧辦、人民銀行貴陽中支、貴州農村信用合作社聯合印發《貴州省精準扶貧“特惠貸”實施意見》，提出對建檔立卡貧困戶發放“5萬元（含）以下、3年期以內、免擔保抵押、扶貧貼息支持、縣級風險補償”的扶貧小額信用貸款，用于貧困戶的生產、就業、教育和移民搬遷等用途。試圖由政府主導、引入金融力量，通過外在資金注入，解決貧困戶的啟動資金問題，打破“貧困惡性循環”（Nelson，1956）。

作為精準扶貧項目，“特惠貸”將授信對象明確為建檔立卡貧困戶，提升了政策瞄準精度。其制度設計意在提高建檔立卡貧困戶的貸款獲得率，并進行用款指導，既有助于準確投放扶貧資金，也有助于提高資金使用效率。“特惠貸”最具特色的制度設計在于，其貸款去向除了傳統扶貧貸款的自主用款，還有構建于利益聯結機制基礎上的集中用款。自主用款即用于貧困戶自主發展產業。集中用款是指貧困戶申請貸款后，經基層政府中介，多戶貧困戶一起以貸款資金入股龍頭企業或專業合作社，獲得入股分紅，貸款到期后入股企業歸還本金。自主用款適用于有勞動力、有一定產業基礎、有自我發展能力的貧困戶，而集中用款適用于缺乏增收渠道、沒有自我發展能力的深度貧困戶。相比產業脫貧和就業脫貧模式，通過集中用款進行入股分紅可以在短期內實現深度貧困戶穩定增收，脫貧效果明顯。因此，集中用款逐漸成為“特惠貸”推進過程中的主流模式。

然而，以上良好的制度設計與政策創新沒能保障“特惠貸”政策的順利推行，貸款率遠未覆蓋授信范圍。據統計，2016年8月末，貴州農信社已向全省126.63萬貧困戶評級授信。截至2016年12月末，“特惠貸”覆蓋全省貧困戶55萬，僅占授信貧困戶的43.4%。

在調研過程中，很多基層扶貧干部表示“特惠貸”政策雖然好，但貧困戶不敢貸、不愿貸。經營風險是貧困戶排斥貸款的首要因素。已有眾多研究指出貧困帶來的“貧困適應文化”和風險厭惡，以及小農經濟面臨的高度經營風險，在此不作贅述。然而對于將貸款投入更有經營能力的企業或合作社，貧困戶也抱有高度戒備。

在T縣，X公司提出，貧困入股“特惠貸”資金5萬元每年可獲分紅4000元和一頭豬。但貧困戶仍然擔憂入股資金的安全性。如一貧困戶N在調研中向筆者表示，他不敢入股是由于擔心X公司的經營風險，一旦公司經營失敗，5萬元的還款負擔仍將落到他身上。在特惠貸的一些地方實踐中，部分信用社也會因為沒有按時收到政府的貼息而向貧困戶本人提出付息要求。T縣扶貧站工作人員Z向筆者解釋，信用社向貧困戶索要利息是由于政府貼息流程審核時間較長，偶爾會出現利息沒有及時劃撥到信用社的情況。然而貧困戶對基層政府的信任基礎并不牢固，一旦出現信用社向貧困戶索要利息的情況，貧困戶就容易對“特惠貸”政策失去信任。

可見，貧困戶對企業和政府難以建立信任是集中用款模式面臨的首要困境。

（二）多方利益聯結機制及其信任基礎

集中用款方式的實質是以基層政府為中介的“貧困戶+政府+金融機構+企業/合作社”多方利益聯結機制（見圖1）。多方利益聯結機制通過貸款和入股將貧困戶、企業/合作社、信用社聯結為利益共同體。政府組織金融機構向建檔立卡貧困戶授信，獲得授信的貧困戶向金融機構貸款后以貸款資金入股企業或合作社，入股單位按照股金和收益向貧困戶分紅。各方均可獲益，貧困戶通過分紅增收，企業獲得流動資金，企業經營順利的情況下可保障金融機構的貸款資金安全，政府落實扶貧職責，獲得稅收保障，發展地區經濟。多方利益聯結機制意在保障扶貧實效基礎上，達到貧困戶、企業/合作社、金融機構、集體經濟與政府多方共贏。

圖1 以基層政府為中介的多方利益聯結機制及其信任關系

互信關系是多方利益聯結機制穩定構建的基礎，而基層政府與貧困戶的信任關系在互信關系中最為重要也最難建立。如圖1所示，政府-金融機構、政府-企業互信關系構建在組織間的契約關系之上，信任成本低且較容易建立。貧困戶-政府互信關系的重要性與難點在于：（1）基層政府是貧困戶最主要的信息來源，而信息是建立信任的前提。由于信息權力不對等，利益聯結機制中的金融機構、政府、企業都可通過多種信息來源獲取其他三者信息，貧困戶的社會資本與文化資本均限制了其信息來源，其最主要信息來源就是基層政府。（2）貧困戶無法與金融機構和企業建立起直接信任，只能通過基層政府牽線搭橋。貧困戶一方面由于無力抵押擔保和金融知識匱乏，無法與金融機構直接建立互信關系；另一方面社會資源匱乏，無法與企業建立直接信任關系，均需通過政府為中介來構建信任關系。（3）貧困戶的風險厭惡度高，難以接受貸款風險。但是只有建立起貧困戶對入股企業的信任，才能完成由貧困戶到入股企業的資金流動。

扶貧貼息貸款項目中，基層政府通常重視拓展資金來源渠道、構建與金融機構之間的信任、以及遴選合格的入股企業并建立契約信任，較為忽視貧困戶與基層政府信任關系的重要性。在利益聯結機制當中，貧困戶-政府信任關系是關鍵信任，缺乏信任會截斷資金通路，阻礙構建完整的利益聯結機制，進而無法實現政策預期。

二、關鍵信任缺位：利益聯結機制的制約因素

如前文所述，在利益聯結機制中，貧困戶-基層政府信任關系是構建利益聯結的重點與關鍵。信任是一種在社會交往中習得和確定的期望，分為普遍信任、能力信任與責任信任。（Barber，1983）在以“特惠貸”為代表的信貸扶貧項目中，貧困戶-基層政府的信任缺失體現在這三類期望落空：（1）基于社會秩序期望的信任中，普遍信任仍局限于熟人信任文化，尚未過渡到現代的契約信任模式。（2）基于技術能力期望的工具信任中，基層政府工作人員的行政能力弱化，尤其是扶貧工作效果差，導致貧困戶對政府的能力期望落空；同時基層政府對貧困戶的脫貧能力期望低，因此采取“包辦型”扶貧策略，又反過來降低了貧困戶的參與意愿。（3）基于履約品格期望的責任信任一旦遭遇貼息延時等違約行為，就會導致貧困戶對政府的履約品格產生質疑。后兩點共同表現為基層政府公信力危機。

（一）熟人信任：普遍信任構建的文化制約

“基層政府”具有具體與抽象雙重特征，既包括扶貧工作人員等貧困戶能接觸到的具體政府工作人員，也是抽象的“政府”符號，因此基層政府和貧困戶的信任關系則兼具特殊信任與普遍信任特征。

華中師范大學中國農村研究院“百村十年觀察”項目組2009～2010年對政府公信力的連續調查顯示，村民對各級政府的信任比分別為：70.6%（中央政府）、10.3%（縣級政府）、6%（鄉鎮政府）、13.1%（村委干部）（陳浩天，2011）。鄉鎮干部最低，中央政府最高。通常的想象心理理論并不能很好地解釋這一結果，因為距離村民最近的村委干部信任比高于稍遠的鄉鎮干部。但通過傳統“熟人信任”機制可以得到解釋。在一項關于公民對行政官員認知程度的調查顯示，樣本范圍內公民對國家現任最高行政官員（總理）的認知度高達79.8%，而對地方行政官員（農村的鄉長、城鎮的街道辦主任）的認知度僅為19.8%（李萍，2006）。可見我國信任模式都還保留著“熟人信任”機制，基層政府與公民之間的契約信任關系在我國農村地區尚未達成。

在“特惠貸”的貸款決策中，一類貧困戶選擇跟隨熟識的鄰居進行貸款。另一類“特惠貸”借貸個案中，對口幫扶干部先與貧困戶建立熟悉信任關系，再以個人名義寫下“借條”，以此說服貧困戶同意貸款并入股企業。從“熟人信任”過渡到“普遍信任”，是我國扶貧干部推廣政策最常用的策略。

（二）扶貧能力：工具信任構建的技術制約

基于能力信任與政府公信力理論，如果政府提供的服務和公共品不能契合公眾的訴求，那么政府公信力就會受到質疑。在扶貧開發工作中政府提供給的服務與公共品是各類扶貧政策。如果前期扶貧政策在運行中沒有取得良好成效，貧困戶就會質疑政府公信力，而影響扶貧政策成效的原因主要在于地區發展導向和政績考核導向的偏差。

1.扶貧資金的地區發展導向

在以往扶貧工作中，由于地方政府與個體發展目標層面不同，地方政府重視地區發展層面，個體目標在于家庭層面，兩者出現“目標落差”，導致政府提供的扶貧服務不能契合所有貧困戶個體的需求，扶貧資金的益貧性表現為“益貧困地區”，而沒有“益貧困戶”（張偉賓和汪三貴，2013）。

從近幾十年整體水平來看，我國財政是“建設型”財政，基本建設撥款支出居財政支出之首，通常占到國家財政支出的40%，但是貧困地區的縣級財政卻是典型的“吃飯型”財政，財政收入少，財政支出主要用于維持政府機構和科教文衛等事業單位運轉。低水平的財政支出格局使政府正常履行職能受到嚴重影響和制約，對地區發展資金的需求量大。因此財政扶貧資金投入后，部分地方政府特別是縣、鄉政府出現了轉移、挪用扶貧資金現象（吳國寶，2015），在縣鄉財政困難的情況下，政府傾向于首先將財政投入維持政府機構的正常運轉、保障教師工資、保持社會穩定、促進地方財政收入增長和GDP增長等。

2.扶貧政績的指標考核導向

近年來，中央加強了對扶貧工作的重視力度，采取多項措施強化扶貧瞄準精度，杜絕扶貧資金漏出。但當前扶貧工作的評價體系中，難以避免考核指標的異化。一項公共政策從頂層設計到基層執行的過程中，往往會產生從價值理性到工具理性的形變。在政策設計時，社會的安全穩定、效率發展、公平公正、社會秩序等都會被納入政策設計的背景和目的。但是在對政策執行效果的政績考核體系內，只能凸顯出可被測量、便于管理的指標。馬克斯·韋伯指出，官僚組織的行政目標必然會傾向于提升顯而易見的“指標”。

當前扶貧工作的評價體系仍然以脫貧人口數量、貧困村出列數量、貧困縣摘帽數量為指標，不考核對貧困人口的能力發展，造成功利性的快速起效的“運動式扶貧”。數量考核導向的目標是短期內增加貧困戶可見收入，而不是其長期發展的造血能力，更無力考察貧困戶背后的多元需求和多重無奈。從“特惠貸”分紅力度來看，若按人頭貸款入股，僅此一項就高于年人均收入3000元的貧困線，從數量指標上看，僅此一項政策就可完成脫貧考核指標。在以往扶貧工作中，與此類似的“完成指標”的工具理性扭曲了“為貧困戶提供資源、幫助貧困戶發展能力”的價值理性。

（三）產業困境：責任信任構建的根本制約

我國反貧困歷程經歷了從面到區域、再到點的瞄準對象聚焦，從早期縣域扶貧到整村推進的政策慣性，使得基層政府習慣于以地區發展帶動貧困戶發展的脫貧思路。面對2020年全面脫貧的時限，出于對貧困戶發展能力、還款能力沒有信心，基層政府更傾向于采取效率更高的“自上而下”形式制定扶貧規劃和選擇扶貧產業。缺乏“自下而上”的群眾參與決策機制，導致貧困縣的扶貧規劃和產業項目難以真實體現貧困人口訴求，最終呈現為“政府包辦型”項目選擇機制。包辦型項目選擇機制中基層政府可以包辦項目的市場調研和產業原料采購，但是無法包辦農產品銷售渠道。因此一旦在銷售市場遇冷，貧困戶不僅無法增收，還可能損失前期資金和人力投入。

“政府包辦型”項目選擇機制在“特惠貸”中還表現為基層政府代為決定資金去向。貧困戶選擇自主用款時，部分縣鄉政府會將貸款投入項目限制在當地特色產業。在非自主選擇的情況下，貧困戶會對“政府項目”持低認可度，導致后續參與度也低，不熱心積極進行養殖維護，即便因此導致產業項目發展失敗，他們也因未參與初期決策而認為這是政府的事，自身無責，拒絕還款。盡管發展地區特色產業，集中種養殖同一種農產品具有降低采購運輸成本、打造品牌等優勢，但也確實增加了集中供應導致供過于求的市場風險，以及流行疫情導致全面絕收等后果。部分農戶甚至在產業選擇中總結出“與政府反著來”的經驗：政府建議種植農作物A，那么種植B就一定賺錢。在比例更大的集中用款方式中，政府包辦完成入股企業的選擇、擬定合同、制定分紅比例，全程幾乎不需要貧困戶的參與，只需簡單履行貸款程序，但是一旦企業出現經營失敗，風險仍需要由貸款主體貧困戶承擔。

三、信任基礎構建的可能路徑

當前，基層政府應當把握好扶貧攻堅的政策利好期，重建政府公信力，打造以扶貧貼息貸款為代表的農村信貸體系的社會基礎。

（一）以政府轉型促進信任關系轉型

基層政府實現自身從傳統向現代的轉型是打造現代契約信任關系的前提。政府自身轉型主要表現在從管理型向服務型轉變、從倫理型向法制型轉變。全面取消農業稅為基層政府回歸“服務”職能營造了前提條件。盡管鄉鎮政府陷入了“財空、權小、責大”的治理困境，但另一方面，中央財政直接撥付基層政府財政支出，將鄉鎮政府從自負盈虧的“公司化”運行中解放出來，無需將自身生存放在首位，更無需為此與民爭利，為鄉鎮政府從管理型向服務型轉變提供了條件。貧困地區基層政府應當從為貧困戶經濟發展創造環境、提供更多更好的公共服務、創造穩定的社會環境三個方面履行現代政府職能。基層政府自身治理核心應當放在強化法制素養之上，杜絕“托關系”“開后門”，堅持秉公辦事、維護社會公平公正，促進基層政府自身從倫理政府向法制政府轉變。

（二）以扶貧成效重建政府公信力

扶貧成效是貧困戶對基層政府建立信任的最直接因素。可從如下方面提升扶貧成效：（1）考核體系。在脫貧機制上轉變考核體系，以全面的長期的發展為考核標準，注重脫貧效果穩固，不以單一的短期收入增長為脫貧指標。（2）人才隊伍。優化貧困地區干部結構，給予貧困地區用人優惠政策，提升干部隊伍素質，拓展扶貧產業思路。（3）監督機制。強化扶貧款項監督機制，規范扶貧款項專款專用。（4）政策宣傳。加大扶貧政策宣傳力度，針對少數民族地區，要求基層干部了解民族文化、學習使用民族語言以提升宣傳效果。（5）社會組織。規范和培育各類非政府組織參與扶貧工作，可以提升扶貧效率的途徑，也有利于構建社會信任。在PPP合作過程中，政府應當利用好社會組織的正面影響，提升村民對政府以及村民之間的互信度，打造一個全面信任的鄉村社會。

（三）以產業發展強化信貸經濟基礎

無論是政府包辦項目還是自主發展項目，產業發展面臨的困境是貧困戶不愿貸款發展的根本制約。因此，基層政府應當從創造經濟發展環境、打造基礎設施等方面，做好產業發展保障工作。產業選擇是市場行為，基層政府應當遵循市場規律，不盲目決策包辦。基層政府在產業選擇過程中應當發揮信息優勢，擴展信息來源，搭建平臺，提供咨詢服務的功能，彌補貧困戶的弱信息獲取能力。對于扶貧產業選擇可以先行試點，成效良好再進行大面積鋪開。對于地區主導產業的選擇既要結合本地區資源現狀，也要結合市場需求，遵循市場規律進行選擇。在扶貧產業的選擇機制上，基層政府應當充分調研貧困戶的產業基礎、技術基礎和發展意愿，暢通貧困戶與政府溝通、對市場了解的渠道，自下而上結合市場信息來進行項目決策機制。通過仔細調研與了解市場，發現貧困戶的發展能力與市場需求之間結合的可能性，根據兩者的結合點選擇項目，從而避免“政府項目”不被貧困戶認可，或者在銷售市場遇冷。

四、總結與思考

本文研究的多方利益聯結機制將小額貼息貸款與企業發展相聯系，為解決無增收渠道的深度貧困提供了有益的政策探索。在此基礎上，只有構建起穩定的貧困戶-政府互信關系，才能順利推行包括扶貧貸款在內的各項惠農政策。

然而貼息貸款被接受的問題解決后，利益聯結機制本身的問題也需要我們進一步思考。首先是其風險系數。利益聯結機制中的企業并非信用社的直接放貸對象，因此信用社不對其進行資質審查，企業的經營能力與還款信譽僅依靠政府審核，難免遭遇不夠專業、人手不足等困難，或者制造權力尋租的空間。在此背景下，如何防范企業經營風險及如何保障入股資金安全等，都值得深入探討。

其次是貼息貸款分紅模式對貧困戶和扶貧工作產生的影響。社會政策對社會結構的影響并非單一線性的，還應當注意到社會結構中的其他方面，避免原本抑制貧困的政策在無意間擾亂了發展規律，造成新貧困、新問題。從“特惠貸”的執行過程看，基層扶貧人員處在政策推廣困難和脫貧攻堅目標壓力夾縫中，對于脫貧意愿和能力有限的貧困戶，為盡快實現脫貧目標，傾向于采取“一手包辦”的傳統扶貧方式，幫助貧困戶找好投資渠道、甚至買好家禽家畜再來上門請貧困戶簽字貸款。這在短期內增加了貧困戶的收入，改善了貧困戶的生活條件，但也可能造成福利依賴。

最后，對類“分紅式”信貸扶貧的過度依賴可能導致扶貧工作與貧困戶都偏離“人的全面發展”這一扶貧的本質目標。從可持續生計視角看，收入不應當是衡量貧困的唯一標準，更不應是扶貧工作的唯一目標，故而探尋一種整體發展戰略，使貧困戶提高自身發展能力并逐步消除貧困的制約性因素，實現以就業為基礎的可持續生計能力才是扶貧開發工作的本質要求。所以如何通過“特惠貸”等金融扶貧措施，真正改變“輸血式”扶貧方式，提高貧困戶的“造血”能力，實現其內源式發展，仍是需要政策制定者、反貧困研究者、基層執行者用心思考的問題。