國際組織金融扶貧創新的經驗及啟示

■薛曜祖，包 盛，畢潔穎

一、我國農村金融扶貧現存的主要問題

我國農村金融扶貧整體效率不高，主要因為一些金融機構在進行金融扶貧的過程中，只是將傳統的金融產品與服務從城市“搬到”農村，并未結合農村地區的實際情況。本文從農戶自身需求角度出發，分析當前我國農村金融扶貧存在的主要問題。

（一）金融信貸產品期限與農戶需求周期錯配

農戶有強信貸需求和還款意愿但缺乏足夠的還款能力，客觀上使農戶無法有效獲得信貸產品的金融支持，金融機構的短期信貸服務難以發揮真正的扶貧作用。例如，甘肅省在2013年實行了草食畜牧業和設施蔬菜業的貼息貸款（以下簡稱“雙業”貸款），解決種養殖業農戶貸款難和貸款貴的問題，促進農戶增產增收?！半p業”貸款規定草食畜牧業2年、設施蔬菜業1年的貸款期限，但是一部分農戶將申請到的貼息貸款用于發展特色林果業種植，生產經營周期較長，使得特色林果業種植產生的收益尚未實現就要開始歸還本金。此外，貧困地區易地扶貧搬遷、特色主導產業發展、基礎設施建設需要的貸款期限都較長，除中國農業發展銀行、國家開發銀行等政策性銀行和農行等提供長期貸款外，其他扶貧金融機構提供的中長期貸款較少，金融產品的貸款期限與生產周期錯配。

（二）金融產品供給單一與農戶金融需求多元失衡

在扶貧攻堅事業的不斷推進中，農村經濟社會的發展不斷加快，一些農戶的生活需求和生產方式發生了明顯的變化，農戶對金融產品與服務的需求不再僅局限于農業生產中的小額信貸，對于農產品的加工、倉儲、運輸，和日常生活中的儲蓄（子女教育、住房、婚喪）、匯款、支付等方面的金融需求日益增強，但是當前各類金融機構供給的金融產品主要以短期的小額信貸產品為主，難以滿足農戶多元化的生產生活金融需求，導致農村金融產品結構性供給失衡。因此，未來在扶貧過程中，金融機構應增加多樣化的金融產品，以滿足農戶多元化的金融需求。

（三）農村地區抵押擔保發展滯后

農村信用體系差、農戶缺乏優質的抵押資產是農戶難以獲取信用貸款的主要障礙。在傳統的放貸要求中，金融機構通常采用抵質押和第三方擔保的方式對農戶進行信用評級，接受的抵押資產主要以傳統的土地和房產為主，林權、土地承包經營權、集體建設用地使用權等抵押方式較少被銀行接受。免擔保、免抵押的信用放貸方式只是在少部分信用體系較好的省市縣開展，輻射的農戶范圍極小。部分市縣雖然在地方政府的組織下以財政資金成立了擔保機構，但是受制于地方財政能力，擔保機構的注冊資金有限，擔保能力差，難以符合金融機構授信時的抵押擔保要求。總體而言，農村地區亟需探索新的抵押擔保方式，增加農戶的可供抵押資產，擴大有效抵押品的范圍（龍榮等，2018）。

綜合來看，普惠金融的重點不僅是提供金融服務，還應確保為窮人提供有用的金融服務，這就要求金融機構在農村地區供給金融產品與服務時，應從農戶對金融產品的具體需求出發，結合農戶自身特征量身設計出科學可行的金融產品，這也是今后提高金融扶貧效果的主要發展路徑與方向。

二、國際組織金融扶貧創新經驗

關于如何創新具有扶貧特征的金融產品與服務，一些國際機構與組織做了有益的探索并取得了良好的效果，以下簡要介紹國際組織金融扶貧創新的主要做法，為我國創新農村金融產品提供思路借鑒。

（一）提供數字金融服務，通過減少金融扶貧成本實現減貧

農村地區長期以來一直面臨著融資難與儲蓄難的問題，傳統的金融服務難以解決（Simon&Isabelle，2017）。隨著數字技術在金融領域的多元化應用，數字普惠金融服務逐漸成為農村金融、開展金融扶貧的主體。世界75億人口中，近2/3擁有手機，成為貧困群體利用移動支付平臺和手機銀行等數字金融服務的先決條件。對于農戶而言，依靠數字金融服務，可以實現在移動平臺和網絡平臺管理日常生活開支，包括子女教育儲蓄、家屬間匯款等，避免了因辦理日常生活金融業務來回往返金融機構產生的通勤成本，從而降低農戶生活成本（Ozili，2018）。為了滿足農戶的數字金融服務需求，一些國際機構與組織聯合各國政府、金融機構，開展了一系列數字金融服務項目。包括：國際農發基金（IFAD）、扶貧協商小組（CGAP）、優于現金聯盟（BTCA）、國際勞工組織（ILO）等。

1.津巴布韋的“Eco cash”服務

傳統金融服務專注于資助小農的農業活動，卻忽視了小農在非農業活動方面對于金融服務的需求和愿望，比如家庭中父母支付子女的教育費用問題。在津巴布韋貧困地區，子女高昂的教育開支對于普通家庭而言是一項沉重的經濟負擔。為幫助農戶做好子女教育費用的儲蓄計劃，CGAP與津巴布韋最大的移動貨幣服務提供商EconetWireless開展了一項特殊的數字金融服務。該服務利用EconetWireless的移動支付平臺（Eco cash），將小農連接到一個目標儲蓄賬戶（Eco Farmer），小農可以選擇每月的最低存款金額2～5美元（Mattern etal.,2015），也可以依據自身經濟狀況存入更多的現金，且Eco Farmer給予存儲金額自由。當需要支付學費時，Eco Farmer會自動將小農儲蓄轉移到所選擇的學校，同時小農要向Eco cash支付與交易金額相關的轉賬費用。Eco cash制定了寬松的付款條件，錯過每月向學校支付生活費的農戶不會受到Eco cash罰款，信用良好的農戶可以向EconetWireless公司申請小額貸款，以便在儲蓄余額不足的情況下增加現金流，及時支付子女教育費用。對于學校而言，該服務解決了學生不按時交付學費和用商品或勞工形式進行實物支付的問題；對于農戶而言，該服務提供了一個為子女教育儲蓄的途徑。

2.斯里蘭卡的“簡單匯款”產品

IFAD為斯里蘭卡農村地區農戶同其家庭之間提供轉賬匯款業務和關聯賬戶儲蓄服務，并為許多農村婦女提供儲蓄和就業機會。與此同時，還向開辦企業的農戶提供信貸服務。在斯里蘭卡，近200萬的農村人口外出務工，每年共有超過50億美金的打工收入寄送回家，占當年全國GDP的6%。哈頓國際銀行（Hatton National Bank，HNB）推出“HNB簡單匯款”金融產品，為斯里蘭卡外出務工人員及其家庭（尤其是家庭中的女性）提供轉賬匯款服務，打工者將款項通過HNB直接轉入家中指定儲蓄賬戶。此外，HNB將外出務工者的儲蓄款借貸給想要創業的農戶，也用于本國建設投資。截至2015年，超過1000名的斯里蘭卡農戶依靠HNB開辦的匯款業務獲得信貸資金，最高貸款額為50萬盧比，年利率為9%。

3.哥倫比亞的“咖啡智能卡”

BTCA資助哥倫比亞聯邦政府，依托數字平臺開通特殊數字支付渠道，通過咖啡種植者聯合會向種植咖啡的農戶發放工資和補貼，工資和補貼的金額記錄在咖啡智能卡上，為農戶和哥倫比亞聯邦政府節省了大量的成本?？Х仁歉鐐惐葋喗洕匾漠a品之一，咖啡種植者成立咖啡種植聯合會，向農戶提供咖啡種植技術培訓與政府補貼，并收購農戶種植的咖啡豆。2005年，由于一些農村地區發生叛亂事件，不安全感上升，提高了咖啡種植聯合會向農戶支付現金的風險。此外，20世紀90年代末發生的金融危機使哥倫比亞傳統的銀行基礎設施一直在收縮，大量的農村分支機構關閉，咖啡種植聯合會開始使用支票而不是現金來支付農戶工資，但農戶通常選擇以低于支票面值的金額獲得現金。為幫助農戶安全獲得咖啡種植收入，咖啡種植聯合會與一家地方銀行共同開發了一款方便農戶獲得工資與政府補貼的咖啡智能卡，該卡可以在農村商店和自動柜員機或特別銷售點（POS）設備上運行，或在咖啡購買點和農村商戶的特殊銷售點（POS）設備上運行。據統計，在項目實施的6年中，與直接發放現金相比，通過咖啡智能卡使支付成本降低了79%，節省了1550萬美元，縮減了農戶和政府的開支。

4.尼日利亞的“成長提升支持計劃”

為了提高糧食產量，促進糧食安全和農村發展，許多國家為小農提供肥料和種子。尼日利亞聯邦政府（FGN）提供了一個很好的案例，在CGAP的資助下，該國通過數字金融服務減少了價值鏈的組成部分，降低了政府管理補貼的成本。

2012年，尼日利亞聯邦農業部和農村發展部（FMARD）推出了成長提升支持計劃（GES），移動支付服務商Cellulant提供技術支持，改善政府分配化肥補貼效率低下現象。在“GES”計劃下，政府的角色從直接采購和分配肥料轉向促進采購、肥料質量管理和促進私營化肥價值鏈。州政府和地方政府負責登記符合條件的小農（擁有5公頃或更少的農田），然后農戶會得到一個GES ID。如果農戶擁有一部手機，在登記期間，他們的手機號碼也會被記錄在冊，系統會向他們發送定期的信息，確認他們的登記，并通知他們何時何地獲得補貼。收到補貼的農戶可以前往當地的農業經銷贖回中心采購化肥。如果交易成功，農戶和農業經銷商贖回中心都會得到確認授權發放補貼的信息。在“GES”計劃實施的第一年（2011～2012年），有120萬農戶在“GES”計劃下用補貼購買了化肥，到2013年末，有800萬農戶獲得了補貼，其中430萬農戶購買了化肥。與之前政府實施的補貼計劃相比，“GES”計劃的效率和透明度要高得多。2011年，FGN花費了300億尼日利亞奈拉（約1.8億美元）用于農戶化肥補貼，其中90%的資金沒有到達農戶手中，僅60～80萬的農戶受益，每個農戶獲得化肥的成本為230美元。相比之下，到2012年，FGN的補貼和管理成本僅為50億尼日利亞奈拉（約為3000萬美元），有120萬農戶受益，每個農戶的補貼成本為46美元，補貼成本下降了80%。

（二）創新信貸擔保方式，通過增加農戶家庭收入實現減貧

1.坦桑尼亞推出WRS項目，幫助農戶存儲農作物

倉單系統（WRS）是坦桑尼亞政府聯合IFAD共同開發、既能解決農村地區缺乏倉儲設施、又能為農戶提供信貸支持的新型農村金融產品。過去，坦桑尼亞的農戶在農作物收獲后由于沒有地方存儲，不得不即刻賣掉它們，短時間內出售的農產品價格低于市場均價，同時在收獲季節，農作物的價格會急劇下跌，兩個因素導致農戶的經濟收入甚微。為提供農產品倉儲條件進而保障農戶經濟收益，在坦桑尼亞政府的鼎力支持下，國際農業發展基金出資建立的兩大項目，農產品營銷系統開發計劃（AMSDP）和農村金融服務計劃（RFSP）于2005年在坦桑尼亞合作開發倉單系統，幫助農戶存儲農作物，并提供信貸服務。

圖1 坦桑尼亞的倉單系統使用圖

WRS的主要申請和使用方法如圖1所示。（1）農村金融服務計劃協助坦桑尼亞地方社區建立儲蓄和信貸合作社。（2）農戶把農作物交給倉庫登記入庫，（3）并獲得收據憑證，（4）憑收據向合作社申請小額信貸。（5）合作社的經理把農戶的信貸申請遞交給銀行，（6）銀行通過審核后向合作社的經理發放資金。（7）合作社收到資金，以低利率放貸給農戶，信貸規模約為按當時市場價格出售農作物所得收入的70%。（8）農戶可用信貸資金支付日常生活開銷，比如子女的教育費用。（9）當農產品的市場價格上升時，農戶可從倉庫取回農作物，按市場價格出售，獲取收益?？傮w而言，在倉單系統運轉的過程中，農作物作為抵押物流轉到銀行處，使銀行愿意放貸資金給農戶，倉單系統這一創新性的金融產品，一方面降低了銀行承擔的信貸風險，另一方面創造了農戶可用于抵押的信貸資產，保障了農戶的基本生活開支。

2.烏干達的通勤摩托車貸款，增加年輕人收入

在烏干達，IFAD資助的農村金融服務計劃（RFSP）依靠特殊的借貸產品，成功吸引年輕人加入到儲蓄和信貸合作社（SACCOs）。烏干達的普通年輕人每年可以通過出售種植的咖啡、玉米等農作物獲得625美金的收益，但低于世界銀行公布的貧困標準（每天收入1.9美元，年收入693.5美元）。依靠騎摩托車賺取收入是一份體面的工作，結合這一特色，SACCOs向沒有土地的烏干達年輕人提供了一種特殊貸款：通勤摩托車貸款。具體來說，SACCOs租賃給年輕人通勤摩托車，年輕人需向SACCOs一次性支付4.3美元的費用以獲得通勤摩托車的使用權。一般情況下，年輕人每天可使用通勤摩托車賺得6.5美元的收益。截止到2015年，RFSP在烏干達創建了735個SACCOs，服務960萬農戶，其中49%是女性，儲蓄556億烏干達先令，共計2270萬美元，通勤摩托車借貸961億烏干達先令，共計3920萬美元。

3.柬埔寨創建資金循環借貸機制，幫助農戶自我創業

柬埔寨位于大湄公河次區域，特殊的地理位置使販賣婦女和兒童活動頻繁發生。被販賣的婦女和兒童失去了謀生的機會，由此陷入貧困中。在1997年，ILO開展了湄公河次區域①參與該項目的湄公河次區域有柬埔寨、老撾、泰國、越南和中國云南省。項目，打擊販賣婦女兒童活動（TICW Project）。為更好地幫助婦女和兒童這類風險人群獲得參與經濟活動的機會，ILO協助柬埔寨政府和五大非政府組織（NGO）設計了一套資金循環借貸的流動機制，即“參加培訓——免息貸款——循環基金——輪流借款”。具體而言，柬埔寨政府和五大NGO向風險人群提供社區培訓，完成技能培訓后，風險人群可以獲得免費貸款進行自我創業。并鼓勵風險人群儲蓄，把形成的資金池作為循環基金，以便小組成員可以輪流借款，發展小型企業。例如，在柬埔寨波蘿勉省，175個有兒童和婦女的易受害家庭通過移動培訓課程完成了動物飼養、小型企業管理和種植蔬菜的課程培訓。隨后，他們獲得了免息貸款，開始了社區自我創業，并定期分享在自我創業過程中的經驗和教訓。還有70名女生，參加職業技能訓練避難所，培訓結束后，她們同樣獲得了免息貸款，并開始在縫紉/裁縫、美發、織布、畜牧和小型企業等各個行業進行自我創業。

三、國際組織金融扶貧創新經驗對我國的啟示

（一）推廣數字金融服務，滿足農戶多元化金融需求

加大資金投入，建設貧困地區道路交通、水電通信等基礎設施，為建立完善農村金融服務體系提供良好的外在條件。加快農村地區普惠金融物理網絡建設，在貧困鄉（鎮）、農民聚集區適量增加營業網點、ATM取款機、存取款一體機、自助終端等物理設備，在城鄉結合部、行政村、自然村等偏遠地區設立小額支付便民點。加快推廣數字金融服務，逐步推廣電話銀行、網上銀行、支付寶等非現金支付工具，形成覆蓋貧困村的金融服務虛擬網絡，有效解決貧困地區偏遠、貧困戶分散的金融需求問題，讓貧困戶享受到便捷的金融服務。

1.金融扶貧要滿足農戶儲蓄、匯款、理財需求

津巴布韋的“Eco cash”服務和斯里蘭卡的“簡單匯款”產品為我國金融機構如何更好地滿足農戶的金融服務需求、貼近農戶的真實生產生活情況提供了指導方向。從子女教育問題出發，津巴布韋的“Eco cash”服務幫助農戶家庭做好了子女教育費用的跨期管理，解決了部分農戶家庭無法“按時支付、充分支付”子女教育費用的難點。從外出務工出發，斯里蘭卡的“簡單匯款”產品為在外務工農戶與其家庭成員之間提供了一條安全、便捷的轉賬匯款渠道，降低了外出農戶向家庭轉移財產面臨的不確定性。兩國政府不僅在滿足農戶儲蓄和匯款需求方面做了有益的探索，還利用農戶在儲蓄和匯款過程中的交易行為與記錄作為評估農戶信用質量的實際依據，向信用良好的農戶提供小額信貸，這一舉措也給金融機構評估農戶信用狀況和信用質量提供了一個參考。

借鑒CGAP協助津巴布韋移動貨幣服務提供商EconetWireless、IFAD協助斯里蘭卡HNB銀行開展的農戶匯款服務，政府應當引導參與扶貧開發的大型商業銀行、村鎮銀行、農村信用合作社等為貧困戶和其家庭間開通親情賬戶，該賬戶主要功能包括：第一，用于貧困戶為子女教育儲蓄，當子女教育需要支付學雜費時，自動實現轉賬功能，設置零手續費；第二，用于外出務工農戶和其家庭之間轉賬匯款，設置零手續費；第三，日常理財功能，將農戶存入的資金進行投資理財，安排專業的人才指導農戶理財，投資產品應當具有保本、風險低、收益穩定的特征，比如貨幣基金、國債等。農村信用合作社是我國農村金融的主力軍，村鎮銀行是近年來農村金融的主要力量，大型商業銀行在金融扶貧中的主要職責是服務特色主導產業中的龍頭企業和貧困戶，它在投資理財方面較農村信用合作社和村鎮銀行積累了更豐富的經驗，這三類扶貧金融機構在農村金融市場擁有龐大的客戶群和渠道優勢，深受農戶信賴，且其扶貧的主要職責是滿足貧困戶的金融服務需求。因此，滿足農戶的儲蓄、匯款、理財需求是大型商業銀行、村鎮銀行、農村信用合作社在脫貧攻堅戰中應承擔的任務。

此外，鼓勵以支付寶、財付通為首的大型移動支付服務商參與扶貧開發，指派專業人士指導農戶建立支付寶賬號，利用支付寶平臺上的余額寶進行財富管理，享受天天有收益。支付寶和財付通是我國邁入互聯網金融時期，最早誕生的兩家互聯網金融公司，在移動支付領域和網絡財富管理上具有技術、經驗、渠道上的優勢，兩家公司應當利用自身專業性，將移動支付和網絡財富管理服務延伸農村金融市場，為我國農村金融體系注入新的活力。

2.金融扶貧要滿足農戶收支需求

哥倫比亞的“智能咖啡卡”項目和尼日利亞的“GES”計劃為我國政府部門安全、可靠的實施財政轉移支付提供了思路。從特色農產品出發，哥倫比亞政府與地方金融機構合作設計的“智能咖啡卡”本質上是一張?？顚Ｓ玫你y行卡，既是農戶獲取咖啡種植收入的銀行卡，又是政府定向發放咖啡種植補貼的銀行卡，此外該卡還兼備存取與支付功能。與之相比，尼日利亞的“GES”計劃關注了農戶在生產過程中的化肥補貼問題。“GES”計劃的實施給農戶提供了一個了解化肥補貼的來源、款項數量的機會。兩國政府基于農戶生產視角，一方面保障了農戶的生產性收益，另一方面提高了財政轉移支付的透明度和效率，降低了政府支出的成本。

借鑒BTCA在哥倫比亞開展的“智能咖啡卡”項目和CGAP在尼日利亞推出的“GES”計劃的經驗，對于參加農業合作社的農戶，地方政府可聯合地方銀行設計一款特色農產品智能卡，發放給每個農戶，并指導農戶使用方法。該卡主要用途包括：第一，農業合作社向農戶發放種植特色農產品收入的渠道；第二，地方政府向農戶發放補貼的渠道。此外，銀行在設計特色農產品智能卡時，應當開通提現功能，支持在POS機、ATM機使用。這一舉措一方面可以保證政府對農戶的種植補貼能夠及時到位、?？顚Ｓ?，避免了地方政府工作人員挪用補貼現象的發生，同時降低了地方政府發放補貼的成本。另一方面，保障了農戶獲得特色農產品收益的權利，降低了傳統現金發放的風險。

（二）創新信貸擔保方式，增加農戶抵押資產收益

目前，農戶被金融機構認可的抵押資產較少，抵押品的范圍較窄，局限于房屋、土地、林地、集體建設用地使用權等，如何結合農戶自身實際、有效拓寬抵押品的范圍是金融機構在提高農戶信貸擔保能力時應該深思的問題。坦桑尼亞的倉單系統和烏干達的通勤摩托車貸款項目分別將農戶的農產品和運輸工具產生的未來現金流作為質押，創造了新的抵押資產，賦予農產品和運輸工具金融屬性，增強其在市場上的流動性。柬埔寨的資金循環借貸機制使小組內的每個農戶都成為擔保主體，以此提升信用質量。

1.倉單質押

坦桑尼亞倉單系統的成功歸因于IFAD緊密聯系農戶日常生產實際，將流動性一般的農作物打包成倉單票據，提高了農作物的流動性。因此，中國可以借鑒IFAD在坦桑尼亞開發倉單系統的經驗，在貧困地區大力推廣地方倉單系統，解決農產品存儲問題和農戶缺乏信貸抵押物問題。具體而言，在農產品存儲方面，大型物流企業在運輸與倉儲方面具有優勢，可以幫助農戶安置管理農產品，政府應該鼓勵大型物流企業將暫時閑置的倉庫用于農產品存儲，幫助農戶存儲農作物，各倉庫管理員向存儲農作物的農戶發放兌換功能的收據憑證，收據憑證上記錄農作物的品名和數量。在創造農戶信貸抵押物方面，農村信用合作社多年來扎根于農村金融市場，服務于農戶，政府可以引導農村信用合作社與物流企業對接，農村信用合作社認證物流企業出具的農作物存儲收據憑證，將農戶存儲在物流企業倉庫中的農作物視為抵押品，按照農作物的公允價值，以低利率放貸給農戶。在放貸期間，農作物的使用權歸屬于農村信用合作社，所有權歸屬于農戶，同時農戶可用信貸資金支付日常生活開銷，比如子女的教育費用。當農產品的市場價格上升時，農戶可從倉庫取回農作物，按市場價格出售，獲取收益。

2.未來現金流質押

烏干達通勤摩托車貸款項目的成功源于IFAD將青年人跑摩托車運輸的未來收益作為抵押品，為其創造高質量的抵押資產。因此，中國可以借鑒IFAD在烏干達創新的通勤摩托車貸款項目，在深度貧困地區鼓勵農村信用合作社大力推廣特色租賃業務，增加農戶收入渠道。比如，對有資格承擔運輸業務的農戶，農村信用合作社可購買摩托車、巴士、卡車等交通運輸工具，在期初免費租賃給農戶，但農戶必須每月按時支付農村信用合作社利息，利息償還一定期限后，該交通運輸工具的所有權可歸屬于農戶所有。

3.農戶聯合擔保

農戶在創業過程中需要持續穩定的現金流為支持，ILO利用柬埔寨創業成功的農戶的收益作為資金池，建立農戶創業基金，循環借貸給有信貸需求的創業農戶，本質上是創業成功的農戶聯合為準備創業的農戶做擔保，提升農戶信用質量。因此，可以借鑒ILO在柬埔寨開創的資金循環借貸機制，地方政府要與農業合作社、農村信用合作社展開積極合作，提升農戶生產技能和創業能力。具體而言，地方政府組織職業技能培訓機構對參加農業合作社的農戶進行職業技能培訓，例如作物種植、牲畜飼養、美發培訓等。完成培訓的農戶可以獲得農村信用社發放的免費貸款進行自我創業，創業成功的農戶將收益存入農村信用社的賬戶中，農村信用社把形成的資金池作為循環基金，以便農業合作社的農戶輪流借款，擴大規模，形成一套“參加培訓——免息貸款——循環基金——輪流借款”的資金循環借貸機制。