構建科學有效的人民監督體系

洪汛

[摘? 要]當前在堅持以人民為中心，發展人民當家作主的理論原則與實踐狀況之間出現了強烈反差，尤其體現在人民群眾無法對黨和政府進行有效的監督，這也是權力濫用、腐敗現象層出不窮的重要原因之一。在一些黨員干部眼里，人民監督幾乎成為一種“形式主義”的套路，甚至被視若畏途，引發人民群眾強烈不滿。因此，探索構建科學有效的人民監督體系，成為新時代要求下加強執政黨隊伍建設的必然要求。

[關鍵詞]以人民為中心;人民當家作主;人民監督;科學有效

[中圖分類號]A81? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）12-0041-05

人民群眾能夠起來監督執政黨和政府，是以人民為中心，發展人民當家作主的重要體現。毛澤東在審閱中共八大政治報告時就曾指出對共產黨的監督“首先是階級的監督，群眾的監督，人民團體的監督”。[1]但縱觀中國共產黨對人民監督的探索歷程，卻經歷過由制度探索到將人民監督嵌入在政治運動中進行的轉變。其中，有蘇維埃時期對“全民監督蘇維埃”、①延安時期對巴黎公社式的普選制度以及中華人民共和國成立之后對人民代表大會制度、人民監察通訊員制度、人民信訪制度、“兩參一改三結合”等制度的正確探索，也有對“大民主”這種暴烈方式的錯誤肯定，認為是“最革命最生動最民主的群眾斗爭形式”，能夠“充分發揮社會主義民主，在此基礎上建立鞏固的集中制，建立鞏固的對反動派和壞人的專政”。[2]這些都是我們需要認真總結與反思的。黨的十九大強調黨員干部要自覺接受人民監督，這是重申對中國共產黨作為馬克思主義政黨的根本要求。我們需要總結中國共產黨依靠人民群眾監督黨和政府的正確思想與實踐經驗，借助改革開放以來所形成的良好社會經濟條件，推動中國共產黨依靠群眾的傳統政治優勢與現代民主法治理念充分融合。在充分融合的基礎上，通過規范科學的整體布局構建切實可行的人民監督體系，使堅持以人民為中心，發展人民當家作主在對黨和政府的有力監督中得以更好地實現。通過人民監督體系的建立，完善黨和國家的監督體系，推動監督合力的成型，為治理權力濫用、遏制腐敗蔓延提供有力的手段支撐，推進中國特色民主政治實踐的新發展。

一、進行規范科學、長效穩定的人民監督整體布局

開展人民監督是一項長期的系統工程，因此，需要頂層設計，從整體規劃布局，確保人民監督的開展在一開始就能有一個好的框架作為引導，并在這種好框架的引導下實現良性運行，避免出現因為源頭上布局的失誤而導致整個人民監督走向群眾運動監督。具體來講，進行長期有效、規范科學的人民監督整體布局要從內部與外部兩個方面入手，即不僅要考慮到人民監督內部制度的如何構建以及這種構建是否科學規范，亦要考慮到人民監督與其他監督形式能否長期有效地協作開展，相互補充與制約，形成監督合力。人民監督只有在這樣內外兼修的模式下，才能更好地發揮作用。

從人民監督的內部布局上來看，要將人民監督與制度建設相結合，從內部構建長期的、穩定的、有效的、規范的人民監督機制。鄧小平曾經說過：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。”[3]監督從根本上來講，就是一種民主機制，機制的首要屬性便是長久性與規范性的，這是需要靠好的制度來保障的，這種好的制度需要解決的問題既要包括闡明人民監督為何要開展的問題，也包括解決人民監督如何開展的問題，從根本上厘清人民監督的本質要義。人民監督曾經被嵌入在政治運動中進行，使得原本一個具有好的目的的人民監督偏離了初衷，喪失了本質要義，這不得不說是為當今的社會主義民主政治建設提供了慘痛的經驗教訓。當今社會主義民主政治建設應當是符合世界政治發展潮流，具備現代民主法制觀念的，這種潮流與觀念聚焦到人民監督的實踐上，就應該把人民群眾對執政黨和政府的監督既作為一種神圣不可侵犯的職責，亦作為法制條件下公民參政的良好秩序之體現。中國特色社會主義民主政治有著自身的優勢，人民代表大會作為人民行使監督權的機構，同時又具備立法權，這就自然而然地為人民監督走上法制化道路創造了良好的制度條件。要依托人民代表大會制度，將人民監督納入權力監督與制約制度體系的建設當中，明確人民群眾的監督權的來源、授權范圍、執行方式、運行程序，既不能依賴群眾運動來實現監督，也不能依靠刻意“運動”群眾發動監督，更不能偏離監督的初衷，違背民主的本義，利用人民監督來進行黨內政治斗爭。制度治理的最大作用就在于其能夠克服運動治理所帶來的無序性與暴力性，實現治理的長效性與穩定性。所以，要一方面以法律制度的形式保障人民監督權的可行性，即順利行使，另一方面又以法律制度的形式保證人民監督權行使的公正性，即正確行使，用制度從根本上規范監督權的使用，從而真正的起到用監督權制約公權力的作用，而不是濫用監督權。

從人民監督的外部布局上來看，要將人民監督與黨內監督、黨際監督相結合，從外部給予支持，形成監督合力，構建立體的權力監督與制約體系。執政黨和政府機關及其工作人員的權力的制約與監督，應該是通過多個方面，多種途徑來實現的，而不僅僅是依靠一種方式。中國共產黨在探索人民監督的過程中，曾經過分依賴政治運動這種形式的監督作用，使人民監督的本質要義發生了改變，凌駕于其他監督形式之上，割裂了人民監督與黨內監督、黨際監督的聯系，這種聯系既然包括了互助的協作關系，也包括了對抗的制約關系，使人民監督尤其是完全運動化了的人民監督失去了其他制約，監督權力無限制被擴大，從而造成了用來制約權力的手段最終不受制約。當前在探索中國特色社會主義民主政治時應該極力避免這種悲劇的重演。我們需要深刻地認識到在探索監督黨政公權力的實踐中，所遇到的困境必然是多方位的，這就需要一個立體的監督體系來實現，需要其他監督形式的合作，建立起黨內監督、黨際監督和人民監督的三位一體監督模式。通過黨內民主創造良好的監督環境，對于人民監督揭露出來的黨組織或黨員違紀違法行為，要及時啟動黨內監督程序，以黨內法規為依據，嚴肅處理，把自上而下與自下而上的監督綜合運用。依托人民政協作為連接執政黨與人民群眾的紐帶，通過黨際監督實現人民監督與黨內監督的對接，堅持多黨合作的民主協商制度，不斷進行體制創新、機制創新與制度創新，充分發揮政協的民主監督作用，增加權力運行的透明度，切實保障法律賦予人民對國家機關和國家機關工作人員的批評、建議、控告、檢舉等權利。黨內監督、黨際監督與人民監督互為條件，相互滲透，相互補充，相互協調，具有內在的一致性，只有將三者結合起來，才能最大化地發揮三者的功效，形成科學的權力制約與監督體系。

毫無疑問，人民監督的頂層設計與整體布局需要依靠內部與外部的雙管齊下才能真正做到科學規范與長效穩定，因為只有以內部制度與機制的科學規范構建作為基礎，才能換取外部與其他監督形式協作的穩定長效。同時，外部與其它監督形式穩定長效的協作又為內部制度與機制的科學規范構建提供了有力的環境保證。人民監督作為中國特色社會主義民主政治建設的重要組成部分，其所展示出來的頂層設計與整體布局必然是要充分結合國情、黨情與民情，符合中國民主化的總體規劃與發展道路，體現社會主義民主的本質要求。

二、完善執行有據、執行有力的人民監督運行過程

任何一種權力都必須有一個健康的運行過程，這是權力運行的最終結果能夠符合社會預期的前提條件。人民群眾手中所掌握的監督權，也必須滿足這樣的前提條件，才能讓人民監督真正發揮監督與制約黨政公權力的作用。打造良性的人民監督運行過程，主要體現在兩個方面，一是人民監督過程的執行有據，即依法監督、依例監督;二是人民監督過程的執行有力，即鼓勵監督，規范監督。只有同時做到這兩點，才能構成人民監督的健康發展，而不至于出現像依賴群眾運動實現人民監督而造成破壞法制依據的“野蠻監督”，避免只強調鼓勵發動人民監督，而不防止監督行為失范的情況出現。

人民監督過程的執行有據，首先包括人民監督法律制度的制定與完善。從現在看來，對于黨內監督、權力機關監督以及新聞輿論監督，執政黨和政府都相應地出臺了有關法律法規，給予了法制層面的保障，而對于人民監督卻至今沒有出臺任何具體的法律法規，還僅僅是停留在憲法與黨章的幾句空洞的原則論述上，以及零散分布在黨政機關有關規章與文件中，缺少成系統性和強有力的法制保障，阻滯了人民監督作用的發揮。所以，要解決這一問題，必須依靠法律制度的完善來實現，這既包括國家法律的出臺，亦包括黨內法規的制定。在國家層面，可以適時考慮出臺專門針對人民監督的《人民監督法》，抑或專門針對國家權力監督與制約的《監督法》，將人民監督作為其中的組成部分;在執政黨層面，可以適時考慮制定專門的《黨內群眾監督條例》，抑或在現行的《中國共產黨黨內監督條例》中增加有關“黨員群眾監督領導干部”的具體章節。無論是《人民監督法》，還是《監督法》，以及《黨內群眾監督條例》，它們所要解決的問題只有一個，就是給予人民監督的開展以充分的執行依據，其中所涉及的有關內容都應當包含有這樣幾個方面，即對人民群眾的監督權作出具體闡釋，規定人民群眾無論是作為個人，還是依托社會群團組織以集體形態的面貌出現，都應該依法享有監督權，依法行使監督權，這是社會主義國家本質所決定的。同時，對人民群眾監督權的授權來源，人民監督的實現途徑、政策保障以及物力財力的支持，上述法律或條例都應該做出詳細的闡釋與規定，保證人民監督在運行過程中可以得到足夠的法律法規支撐，既要促進人民監督的順利開展，也要保證人民監督不被濫用。

在形成了相應完善的執行依據的條件下，還需要依靠打造全方位的監督平臺來實現人民監督過程的執行有力，這里面主要包含三個方面的內容。一是繼續充分發揮傳統平臺諸如人民代表大會、人民政協、新聞媒體以及各種社會群眾團體組織的作用，二是要拓展與規范數字化媒體諸如網絡、微信、QQ等即時通訊工具的作用，三是可以適時考慮在借鑒歷史以及現有基礎上建立專門的人民監督組織。所謂“兼聽則明，偏聽則暗”，從保證人民監督執行有力的角度來看，只有實現形式與實現平臺的多樣化，才能全面地吸納各方意見，在保證人民監督的力度的同時保證其規范性。

其一，人民代表大會與人民政協不僅是我國基本政治制度的重要載體，也是實現人民監督的重要形式與途徑，能夠最直接有效地將人民群眾的意見與建議傳達到國家高層。以新聞媒體為依托的輿論監督則是幫助人民群眾了解政府事務、社會事務和一切涉及公共利益事務最為有效的方式之一，人民群眾可以依靠新聞媒體等宣傳工具對社會行政管理機構以及執政黨進行監督與批評。工商聯、青聯、學聯、工會以及婦聯等社會群眾團體組織，既是人民群眾自己的組織，又是執政黨與政府聯系人民群眾的紐帶與橋梁，其廣泛的組織構成決定了它們同樣具有廣泛的監督性。我們必須要重視與繼續發揮這樣一些傳統的人民監督平臺的作用。其二，網絡平臺與即時通訊工具的飛速發展，使得人民群眾對執政黨與政府活動的了解更加快捷、便利，同時也為人民群眾提供了較為寬松的監督環境。網絡平臺包括貼吧、微博以及門戶網站，甚至是專門的監督網站（如中央紀委監察部網站），主要依托網絡媒體;即時通訊工具包括了微信、移動QQ、飛信等，它們不必依托網絡平臺的存在，主要依托手機媒體，可以與網絡媒體形成互動。各種網絡媒體與手機媒體的并存與互動，讓以網絡媒體與手機媒體為主的數字化媒體在人民監督中的作用日益凸顯。數字化媒體所具有的參與普遍性與不受控制性，可以輕易地使人民監督無處不在，無時不有。我們必須努力發掘與拓展人民群眾依靠數字化媒體進行監督這樣一種新途徑，同時，也要引導與規范它們的走向，避免“網絡暴民”的出現。其三，我們可以適時考慮建立專門的人民監督組織。在中國共產黨執政歷史上，有過這種嘗試。諸如蘇維埃時期的突擊隊、輕騎隊以及巡視員隊伍，都是群眾性或者半群眾性組織，它們在當時開展的人民監督過程中起到了良好的作用。當前，一些地方在黨政機關以及企事業單位中成立了由退休干部與職工所組成的“督導團”或“糾察隊”，加強對黨政機關以及企事業單位日常事務的監督，這種形式得到了好評并逐步推廣。這也為成立專門的人民監督組織提供了借鑒。我們可以將這種形式進一步推廣與規范，組織隊伍構成不再局限于社會退休成員，而是面向整個社會成員進行招募，成立結構更為合理的專業性、半專業性人民監督組織。

三、落實及時有效、公正嚴明的人民監督反饋機制

除去要給予人民監督一個科學的整體布局與一個健康的開展過程，同時還要設計與落實人民監督結果的反饋機制。歷史經驗不止一次告訴我們，即便鎖定好的目的，遵循好的原則，手段的錯誤采用依然會導致實踐結果的失效。所以，當今繼續堅持開展人民監督，必須要有一個好的結果反饋機制，以便在開展過程中不斷發現問題，糾正問題，保證人民監督朝著正確的方向行進。一個好的人民監督結果反饋機制，主要包括兩個方面，一是能夠及時有效地將人民監督的結果向社會公布并且反映到相關部門，以便社會公眾可以對人民監督的結果及時進行監督，同時相關部門也能及時接收反饋作出決策。二是對人民監督的結果必須公正嚴明地對待，對于其反映的問題不能束之高閣，更不能包庇護短，只有這樣才能真正發揮人民監督的作用。

“及時有效”是人民監督反饋機制建立與完善所需要的基本前提。任何一種沒有反饋的實踐，都不能稱之為一次完整的成功實踐。人民監督注重的是監督的效果，也就是能夠反映出問題，同時為解決問題提供依據。這種依據不僅是提供給執政黨和政府的相關部門，更是要向全社會公開。縱觀近幾年的貪污腐敗案的告破，許多都與人民群眾發掘線索、舉報線索有著密切的關系，這體現的就是人民監督結果反饋的及時性與有效性。我們不得不承認，偌大一個政黨與國家的治理，許多事情執政黨與政府都不能親力親為，尤其在監督公共權力方面，需要更多社會力量的參與。人民監督在構建權力監督與制約體系的過程中，所具備的最大效用就是能夠為執政黨和政府提供一些它們無法接觸到的來自社會基層的聲音，這些聲音有贊許，亦有批評，促成了人民群眾與執政黨和政府的互動。這種互動的實現，同時也是建立在及時有效的人民監督反饋機制基礎上的表現。那么，如何才能建立這樣一種反饋機制？首先，要建立暢通的信息流動渠道，即一方面包括人民群眾在不違反憲法法律的情況下，能夠自由地表達對執政黨和政府的看法。這種看法不應該是一致的贊許或批評，而是應該在遵循客觀事實上的理性表達。二是人民監督結果所反映出的有關信息能夠順利地公之于眾，而不是刻意隱瞞或是敷衍搪塞，確保社會公眾對人民監督結果的知情權。其次，要完善配套的咨詢服務體系。人民監督既是為人民群眾自身的利益服務，亦是為國家的民主政治建設服務，政府應該為它的開展提供咨詢服務，即監督結果中哪些問題構成了違法違規，在這些違法違規的問題當中，又是哪些問題違犯了國家憲法法律，哪些問題違反了黨紀黨規，該向什么部門反映，反映的程序又是如何，以及反饋者反饋之后的人身保障，等等。只有這樣，才能徹底地解決人民群眾參與監督的后顧之憂。

“公正嚴明”，指的是對人民監督結果的處理不偏私，不包庇，是人民監督反饋機制所必須達到的預期效果。對于人民監督所反映出來的問題，必須在認真落實的基礎上，依據國家憲法法律以及黨內法例法規進行處理，并對全社會公布審查與處理的結果。人民監督有直接監督與間接監督之分，依托人民代表大會，人民政協等的人民監督只是一種間接監督，需要繁瑣的程序。而直接的人民監督又多為體制外的監督，更多地是依靠社會成員的直接參與，與執政黨和政府的互動還存在著一定體制隔閡，很多問題處理的程序、結果信息實際上都不能直接地在兩者之間進行傳遞。這樣在對于人民監督結果的處理上就可能存在著人為操作，偏私隱瞞的情況，甚至出現重罪輕罰，輕罪不罰的包庇護短現象。例如，在過去反腐敗過程中，出現過群眾舉報的線索被積壓不辦的例子，對群眾舉報的腐敗問題在內部進行“冷”處理的現象也屢見不鮮。要破除這樣的弊端，從現在看來，只有通過擴大執政黨和政府對人民監督結果處理的公開程度來實現，使之置于社會視野之下，才有可能避免大事化小，小事化了，確保人民監督反饋的問題能夠得到足夠的重視，對它們的處理能足夠的公正有效。

從某種意義上來說，人民監督主體同樣需要監督，監督者與被監督者的地位是相對的，即人民監督權利的運用也需要接受執政黨和政府以及其他社會力量的引導與監督。實際上，提高對人民監督結果處理的公開性，一方面可以認為是讓人民從對監督結果的處理態度中看出執政黨和政府對政黨與國家治理的方式與理念是否正確，另一方面也可以加強執政黨和政府對人民監督的引導以及其他社會力量對人民監督的監督，這包括了人民監督有沒有真正地反映社會存在的問題，有沒有真正實現對執政黨和政府的監督，是真心實意的維護人民群眾切身利益，還是走走過場，擺擺形式;有沒有達到社會成員的預期目的還是暗含其他目的，有沒有刻意夸大其詞或是回避問題，等等。歷史的經驗教訓告訴我們，人民監督的實踐若是缺乏監督，同樣有可能成走向不好的結果，甚至有可能成為一種宣揚民粹主義的工具，我們至今仍需謹記這一點。

依靠人民群眾治黨治政是中國共產黨的傳統政治優勢，無論是在革命戰爭年代，還是在和平建設年代，這個傳統優勢都不能丟。新時代要求下，我們仍需要不斷推進加強社會主義民主政治教育，提高人民群眾的民主監督意識，增強他們的國家主人翁責任感;要增加黨政權力運行的透明度，推行黨務政務公開，使權力在陽光下運行，確保群眾對權力運行過程及結果的知情權。要創新監督形式;完善已有的諸如信訪等人民監督途徑，開辟網絡監督等有效的新型人民監督模式;要強化人民監督的法制意識，把人民監督納入法制化軌道，以避免自發、無序的民粹主義監督行為發生。總而言之，我們要遵循現代政治發展的理性要求，在深刻認識到堅持與完善人民監督制度是建設中國社會主義民主政治重要環節的同時，尋求人民監督的有序化、制度化與規范化，避免將發動群眾與運動群眾、群眾路線與民粹主義混為一談。

參考文獻：

[1]毛澤東年譜（1949-1976）（2）[M].北京：中央文獻出版社，2013：598.

[2]建國以來毛澤東文稿（6）[M].北京：中央文獻出版社，1992：592.

[3]鄧小平文選（2）[M].北京：人民出版社，199：332.

責任編輯? 彭? 坤