改革開(kāi)放四十年地方立法權(quán)檢視

包玉秋

[摘? 要]改革開(kāi)放四十年來(lái)，地方立法主體逐漸增多，逐步形成了統(tǒng)一而分層次的立法體制，地方立法作為國(guó)家立法體系的重要組成部分，在“統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，立法體制的“層次”更加分明，在獲得立法權(quán)的同時(shí)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用更加突出。

[關(guān)鍵詞]地方立法權(quán);擴(kuò)容;立法質(zhì)量

[中圖分類號(hào)]D902? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2018）12-0023-05

一

1978年黨的十一屆三中全會(huì)，把黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，實(shí)行改革開(kāi)放的決策，從此開(kāi)啟中國(guó)式改革開(kāi)放。隨著改革開(kāi)放步伐的加快，如果立法權(quán)完全掌握在中央，“一切都由中央制定、頒布，并且定得很死，全國(guó)一刀切，那就很難適應(yīng)千差萬(wàn)別的具體情況，不是掛一漏萬(wàn)，就是主觀主義，實(shí)踐證明不行。”[1]

第一個(gè)十年：1978年-1988年

1.省級(jí)獲得地方立法權(quán)

1979年《地方組織法》，第一次以法律的形式賦予省級(jí)人大及常委會(huì)立法權(quán)。①《地方組織法》是關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法，是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)和政府行使職權(quán)的法律保障，為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)提供法律依據(jù)，《地方組織法》于1982年、1986年、1995年和2004年，歷經(jīng)四次修改。《地方組織法》第四條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)都是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。”

1982年《憲法》，確認(rèn)《地方組織法》的立法體制，《憲法》第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。

2.“設(shè)區(qū)的市”獲得地方立法權(quán)

1979年《地方組織法》，第一次以法律的形式賦予“設(shè)區(qū)的市”的人大立法權(quán)。②1982年《憲法》，確認(rèn)《地方組織法》的立法體制，并將設(shè)區(qū)的市的人大的立法權(quán)，擴(kuò)展到其常委會(huì)。③

3.“較大的市”登上地方立法的歷史舞臺(tái)

1982年，《地方組織法》第一次修改，創(chuàng)設(shè)“較大的市”，以解決地級(jí)市的立法權(quán)創(chuàng)設(shè)。一是將省級(jí)地方立法權(quán)下放到省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”的人大常委會(huì)，以上主體可以“擬訂”本市需要的地方性法規(guī)，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)審議制定，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。④二是將地方立法主體從上述地方權(quán)力機(jī)關(guān)擴(kuò)展到同級(jí)地方政府，第35條第1項(xiàng)規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，還可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，制定規(guī)章”。

由此，“較大的市”登上地方立法的歷史舞臺(tái)，盡管此時(shí)的“較大的市”僅包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。⑤《地方組織法》的前三次修改，對(duì)“較大的市”地方立法權(quán)的規(guī)定逐步細(xì)化，最后一次修改，刪除了“較大的市”。

1986年，第二次修改《地方組織法》，將省會(huì)市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)的“擬訂權(quán)”修改為“制定權(quán)”，第七條第二款和第三十八條第二款規(guī)定：省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)，“根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”一是“較大的市”的人大及常委會(huì)享有制定地方性法規(guī)權(quán)，正式成為地方立法主體;二是省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)其“批準(zhǔn)后施行”而不再是“審議制定”;⑥三是由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。⑦

第二個(gè)十年：1988年-1998年

1.“經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市”獲得地方立法權(quán)

中國(guó)的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”誕生于上世紀(jì)70年代末80年代初，成長(zhǎng)于90年代，最早是“出口特區(qū)”，1979年深圳、珠海、汕頭和廈門(mén)試辦“出口特區(qū)”，1980年改稱“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，目前我國(guó)有7個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，⑧經(jīng)濟(jì)特區(qū)之“特”在于，特殊的經(jīng)濟(jì)政策、特殊的經(jīng)濟(jì)措施和特殊的管理體制，以外向型經(jīng)濟(jì)為發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)減免稅等優(yōu)惠措施，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，鼓勵(lì)外商投資，引進(jìn)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理方法，促進(jìn)地區(qū)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

在地方立法方面，全國(guó)人大或常委會(huì)以專門(mén)決議的形式，特別授權(quán)于改革開(kāi)放之初建立的四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和大特區(qū)的海南省，享有地方性立法權(quán)。

海南省開(kāi)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)之先河。1988年4月13日，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)議案，除了決定將海南島列為經(jīng)濟(jì)特區(qū)外，還“授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循國(guó)家有關(guān)法律、全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”可見(jiàn)，海南省在建省之初便同時(shí)享有地方立法權(quán)。

此后，深圳、廈門(mén)、汕頭和珠海分別獲得地方立法權(quán)，具體時(shí)間是：1992年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)深圳市人大及常委會(huì)和深圳市政府分別制定法規(guī)和規(guī)章，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，由此，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)獲得地方立法權(quán);1994年，全國(guó)人大授權(quán)廈門(mén)市人大及常委會(huì)和廈門(mén)市政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，由此，廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)獲得地方立法權(quán);1996年，全國(guó)人大授權(quán)汕頭市和珠海市人大及常委會(huì)和政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，獲得特別授權(quán)立法權(quán)，為改革過(guò)程中地方的先行先試提供了合法性依據(jù)，使其在經(jīng)濟(jì)體制改革方面起“立法試驗(yàn)田”作用，為全國(guó)性立法提供有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

2.國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”擴(kuò)增

“較大的市”在數(shù)量上有所增多，除1984年首次批準(zhǔn)了13個(gè)市為“較大的市”外，又于1988年、1992年和1993年，先后三次批準(zhǔn)6個(gè)市為“較大的市”，1997年重慶市升格為直轄市以后，“較大的市”由19個(gè)變?yōu)?8個(gè)。由此，“較大的市”在數(shù)量和立法主體類別上均得到增加。但是，1993年以后，國(guó)務(wù)院不再批準(zhǔn)“較大的市”，而且，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，有些城市，如溫州、東莞、佛山等后發(fā)展城市，在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量等方面已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)以前四批批準(zhǔn)的部分“較大的市”，但審批大門(mén)已經(jīng)關(guān)閉，無(wú)法實(shí)現(xiàn)立法權(quán)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力的匹配。

第三個(gè)十年：1998年-2008年

“較大的市”，成為《立法法》的專門(mén)概念。

在內(nèi)涵上，2000年《立法法》，總結(jié)改革開(kāi)放20年來(lái)“較大的市”的理論和實(shí)踐，肯定了“較大的市”地方立法權(quán)的規(guī)范嘗試與經(jīng)驗(yàn)積累，對(duì)“較大的市”人大及其常委會(huì)與政府的地方立法權(quán)的行使進(jìn)行具體的規(guī)定，并專門(mén)為“較大的市”下了定義。《立法法》第63條第二款規(guī)定：“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”，“較大的市”的范圍擴(kuò)大到歷史最多時(shí)期，主要包括四類：一是省會(huì)市;二是自治區(qū)首府所在地的市;三是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市;四是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。可見(jiàn)，在上一階段省會(huì)或自治區(qū)首府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”以外，將“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”擴(kuò)充在“較大的市”之中。

在外延上，2000年《立法法》擴(kuò)大了“較大的市”的外延，第63條、第64條、第69條、第73條、第80條和第89條，關(guān)于地方立法權(quán)的權(quán)限、立法事項(xiàng)、批準(zhǔn)、公布、效力、備案等方面，進(jìn)行了系統(tǒng)化的規(guī)定。⑨隨著“較大的市”的人大與政府地方立法主體地位的確立與穩(wěn)固，其地方性立法實(shí)踐卓有成效地展開(kāi)，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也日益受到關(guān)注，“較大的市”在國(guó)家立法體系中立法主體最多、立法數(shù)量最大。由此，形成了中央、省級(jí)、較大的市的人大及其常委會(huì)、人民政府以及民族區(qū)域自治地方人大、特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)組成的統(tǒng)一而又分層次的立法體制，為發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性提供了廣闊的空間。

第四個(gè)十年：2008年-2018年

“設(shè)區(qū)的市”取代“較大的市”，成為地方立法主體。

2011年3月10日，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)同志向十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議作報(bào)告時(shí)宣布：一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等三個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。這表明，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從無(wú)法可依到有法可依的歷史性轉(zhuǎn)變，各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展步入法制化軌道，地方性法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，功不可沒(méi)。

2012年黨的十八大以來(lái)，地方立法發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了各具特色、極富針對(duì)性的制度保障;2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”;2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，明晰中央與地方、地方人大及其常委會(huì)與同級(jí)政府的立法權(quán)限，完善立法監(jiān)督，加強(qiáng)程序控制，促進(jìn)改革與法治。

2015年3月，《立法法》據(jù)此做出修改，以“設(shè)區(qū)的市”取代“較大的市”，從過(guò)去49個(gè)較大的市享有的地方立法權(quán)，到賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，明確地方立法權(quán)限和范圍，進(jìn)一步完善了我國(guó)立法體制。“現(xiàn)在，享有地方立法權(quán)的主體在原有31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和49個(gè)較大的市的基礎(chǔ)上，又增加274個(gè)，包括240個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)未設(shè)區(qū)的地級(jí)市⑩。3年來(lái)，新賦予地方立法權(quán)的市、州人大制定地方性法規(guī)595件，為加強(qiáng)和創(chuàng)新地方治理提供了有力法治支撐。”原《立法法》僅規(guī)定“較大的市”享有立法權(quán)。何為“較大的市”？《憲法》《地方組織法》和原《立法法》對(duì)其規(guī)定，在概念、側(cè)重點(diǎn)和范圍三方面有所不同。《憲法》中“較大的市”指行政區(qū)劃，位于省級(jí)行政區(qū)劃之下與縣級(jí)行政區(qū)劃之上的一級(jí)行政區(qū)劃;后兩部法律中的“較大的市”指享有立法權(quán)的城市，均側(cè)重于享有立法權(quán)，但范圍不同。[2]

2015年，修改《立法法》第72條，有三處修改：一是第2款和第3款，分別有兩處以“設(shè)區(qū)的市”取代“較大的市”;二是刪除第63條第4款，取消了原法關(guān)于“較大的市”概念的界定，地方立法權(quán)由“較大的市”修改為“設(shè)區(qū)的市”，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，地方立法權(quán)擴(kuò)容。“較大的市”專指經(jīng)國(guó)務(wù)院依據(jù)《地方組織法》規(guī)定已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市。同時(shí)，《立法法》第73條、第78條和第82條，也規(guī)定了“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)。

《地方組織法》取消“較大的市”

2015年，第四次修改《地方組織法》，將第7條第2款、第43條第2款、第60條第1款中的“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”修改為“設(shè)區(qū)的市”，再無(wú)“較大的市”概念。

賦予“設(shè)區(qū)的市”以《憲法》地位

2018年3月，修改《憲法》，在第100條增加一款，作為第2款：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。”

把設(shè)區(qū)市立法權(quán)提升到國(guó)家根本法的高度予以確認(rèn)，從國(guó)家根本法層面擴(kuò)大地方立法的主體和權(quán)限范圍，對(duì)我國(guó)地方立法實(shí)踐的憲法確認(rèn)，完善了中國(guó)特色社會(huì)主義立法體制，有利于地方因地制宜運(yùn)用立法手段解決本地實(shí)際問(wèn)題，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。

二

1.在“統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，立法體制的“層次”更加分明

中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)民黨反動(dòng)政府統(tǒng)治時(shí)期制定的六法全書(shū)被廢除，國(guó)家立法權(quán)主要屬于中央，縣級(jí)以上政府，只有擬定暫行法令條例或單行法規(guī)的權(quán)力。1954年《憲法》將擬定暫行法令條例或單行法規(guī)的權(quán)力，除民族區(qū)域自治地方外，均收回中央，“全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”。1975年和1978年《憲法》延續(xù)了中央集權(quán)的立法體制，毛澤東在憲法起草委員會(huì)第七次全體會(huì)議上指出：“我們是中央集權(quán)，不是地方分權(quán)。一切法律都要中央來(lái)制定，地方不能制定法律。”[3]

改革開(kāi)放40年間，從1979年《地方組織法》及其后的五次修訂，到2000年《立法法》，以下主體先后被賦予地方立法權(quán)，包括省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)，較大的市的人大及其常委會(huì)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)市人大及其常委會(huì)，以及這些地方的人民政府，2015年《立法法》修改，更是賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，地方立法主體逐步進(jìn)入擴(kuò)容時(shí)期，形成“統(tǒng)一而分層次”的立法體制，2018年修改憲法，這一立法體制再次得以確認(rèn)、完善和發(fā)展。

“統(tǒng)一而分層次”立法體制的基本內(nèi)容是：“統(tǒng)一”，是指國(guó)家立法權(quán)由全國(guó)人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使，法律只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定，立法必須以憲法為依據(jù)，不得同憲法相抵觸，下位法不得同上位法相抵觸;“分層次”，是指在保證國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，國(guó)務(wù)院及其部分組成部門(mén)、省級(jí)人大及其常委會(huì)和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)、自治地方人大、省級(jí)人民政府和設(shè)區(qū)的市人民政府等，有權(quán)制定行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方規(guī)章等。

“統(tǒng)一而分層次”的立法體制，遵循“依據(jù)”和“不抵觸”的原則，既實(shí)現(xiàn)了國(guó)家法制的統(tǒng)一性，又最大限度地調(diào)動(dòng)了地方的積極性，地方立法數(shù)量不斷增加。2011年，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，截至2017年3月13日，法律法規(guī)的數(shù)量為：法律258件，行政法規(guī)724件，地方性法規(guī)10229件？穴省級(jí)地方性法規(guī)5830件、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)3094件、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)325件、自治條例和單行條例980件），司法解釋505件（最高人民法院司法解釋417件、最高人民檢察院司法解釋51件、最高法和最高檢聯(lián)合司法解釋46件），規(guī)章11839件（部門(mén)規(guī)章2780件和地方政府規(guī)章9059件）。其中，地方性法規(guī)數(shù)量最大，內(nèi)容涉及社會(huì)管理、文化教育、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，對(duì)推動(dòng)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

2.在獲得立法權(quán)的同時(shí)，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用更加突出

國(guó)家立法權(quán)具有統(tǒng)一性和不可分割性，只屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。由此，地方立法權(quán)并非自身固有，而是源于中央的委托或授予。改革開(kāi)放后，以經(jīng)濟(jì)體制改革為突破口，與簡(jiǎn)政放權(quán)改革相配套，通過(guò)《憲法》《組織法》和《立法法》的授權(quán)，地方立法主體不斷擴(kuò)容，由原來(lái)的省級(jí)人大及其常委會(huì)與省級(jí)政府，逐步擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，逐步成為我國(guó)立法體系中立法主體最多、立法數(shù)量最大的部分，隨著經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)條件的發(fā)展，所發(fā)揮的作用也日益受到關(guān)注。地方立法涉及地方治理的具體事務(wù)，在立法內(nèi)容上，修改后的《立法法》，將其立法權(quán)限定在“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)”三個(gè)領(lǐng)域“地方性事務(wù)”，其范圍會(huì)隨著黨和國(guó)家關(guān)于中央與地方事權(quán)分配的思想、政策之變化而變化。地方立法機(jī)關(guān)的主動(dòng)立法，自下而上地推動(dòng)中央與地方在事權(quán)分配上良性互動(dòng)，對(duì)“地方性事務(wù)”內(nèi)涵的發(fā)展起到能動(dòng)效果。

地方立法主體擴(kuò)容的趨勢(shì)，符合地方自治的特征和需求，而地方自治是現(xiàn)代法治國(guó)家的重要特征之一。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的目標(biāo)，涉及到立法制度、行政制度、司法制度、監(jiān)督制度等領(lǐng)域的變革，在立法方面，在強(qiáng)調(diào)民主立法和科學(xué)立法的同時(shí)，突出立法引領(lǐng)的作用。通過(guò)擴(kuò)大地方立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)地方治理的法治化，由法律事后確認(rèn)改革成果，向創(chuàng)制法律規(guī)范推動(dòng)和引導(dǎo)地方改革轉(zhuǎn)變，使重大改革于法有據(jù)。據(jù)此，2015年修改的《立法法》第一條，提出“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，以自貿(mào)區(qū)為例，2012年黨的十八大提出“加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略”，但直到2013年8月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院“在上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政審批”，隨后天津、廣東、福建三地自貿(mào)區(qū)，都先經(jīng)過(guò)全國(guó)人大的授權(quán)。

注釋：

①《地方組織法》第七條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。

②《地方組織法》第七條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”

③《憲法》第一百條規(guī)定第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。”

④第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的若干規(guī)定的決議（1982年12月10日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)），第二十七條增加一款，作為第二款：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議制定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”

⑤《國(guó)務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)唐山等市為“較大的市”的通知》（國(guó)發(fā)[1984]76號(hào)文件），首次批準(zhǔn)13個(gè)市為“較大的市”。

⑥“較大的市”制定地方性法規(guī)，須報(bào)所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能施行。但″較大的市″的人民政府規(guī)章的制定無(wú)需報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)就可以直接施行。

⑦“備案”的原因：一是省會(huì)市和較大市的立法經(jīng)驗(yàn)不足，立法力量還相對(duì)薄弱;二是省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)省會(huì)市和較大市的立法，避免把“土政策”用法規(guī)的形式固定下來(lái)。

⑧除深圳、珠海、汕頭和廈門(mén)外，還有1988年的海南，2010年新疆的霍爾果斯、喀什。

⑨第63條第2款確立了較大的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)權(quán)，現(xiàn)為《立法法》第72條第2款;第73條確立了較大的市政府具有制定地方政府規(guī)章權(quán)，現(xiàn)為《立法法》第82條。

⑩廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市。

1954年《憲法》第58條和64條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的惟一機(jī)關(guān);全國(guó)人大常委會(huì)解釋法律，制定法令;自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)：可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn);地方人大在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行;地方政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決議和命令。

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責(zé)任編輯? 宋桂祝