混合所有制改革背景下公司治理的法律完善

摘 要：在新一輪的國有企業改革中，混合所有制改革是國企改革的重要突破口。本文在分析混合所有制改革背景下公司治理存在的問題基礎上，試圖探索混合所有制企業公司治理的完善路徑。

關鍵詞：混合所有制：公司治理：股權結構：董事會

十八屆三中全會提出全面深化改革之后，混合所有制改革成為國有企業改革的主導方向。自深化改革以來，在國民經濟各個部門涌現了大量的混合所有制企業。國務院國資委向全國人大黨委會報告的資料：截至2016年6月，全國國有企業改制面超過80%，中央企業及子企業改制面超過90%；中央企業中混合所有制企業戶數占比達67.7%；中央企業61.3%的資產、76.1%的利潤集中在上市公司。 目前，雖然絕大多數國有企業和國有資產已經實現了混合所有制，但這并不說明股權結構改革到位，原有的公司治理結構和管理制度并未徹底改變，未達到混合所有制改革提升國有企業效率的目的。

一、混合所有制企業公司治理存在的主要問題

1、國有股權比例過高

混合所有制企業的股權結構是指國有股比例和非國有股比例的對比關系。 控制權結構的基礎是股權結構。從改革的實際情況來看，過去20年的混合所有制改革中，絕大多數企業并不注重解決股權結構問題，而是更熱衷于通過上市來完成混合所有，或是向上市公司持續注入國有資產來增加國有股的比例。但總體上，大部分混合所有制企業仍然是國有控股企業。在對全國范圍內2696家混合所有制改制企業進行問卷調查顯示，950家樣本企業中，486家的第一大股東為國有企業，占樣本總數的63.6%。 國有股在混合所有制企業中保持控股地位，管理層的道德風險就會顯著提高，不但國有股，連同非國有股，都會可能會受到“劫持”。此時，非國有股東會利用自己在混合所有制企業中的權力來轉移利益、轉嫁風險、過度分紅。或者與國有股東及管理層形成對抗，使混合所有制企業陷入公司治理危機之中。

2、董事會決策低效

混合所有制企業是至少擁有兩個股東的公司制企業。根據《公司法》的規定，混合所有制企業要么必須設立董事會，要么必須設立執行董事。根據法律規定，董事會有權選擇和監督管理層并確定相應的激勵辦法，董事會對股東大會負責，因此，董事會在公司治理中處于核心地位。在950家樣本企業中，有813家企業設立了董事會，其他137家沒有設立董事會。由此可以看出董事會這種構架至少在形式上的比較普遍的。 董事會作為管理公司日常事務的常設機構，其決策能力和水平直接影響公司的經營效果。目前我國混合所有制企業的董事會制度還不夠完善，董事會不按照《公司法》的規定行使權利，職責混亂，委托代理關系扭曲等問題較為嚴重。比如在混合所有制企業中國有資產監管機構、董事會和經理層之間的關系一直未能理順，行政干預企業管理的現象依然比較嚴重，這影響董事會職能的正常發揮，導致董事會決策上的低效率。此外，在董事長為代表的董事對企業的經營管理過渡干涉，造成經理層的管理水平不能充分發揮。獨立董事不獨立現象普遍存在于混合所有制企業，獨立董事形同虛設，不能充分發揮實質性作用，進而容易導致“內部人控制”現象出現。

3.監事會形同虛設

監事會是現代企業公司治理結構內部監督約束機制的重要組成部分，隨著國有企業改革的深入，其地位和作用日益凸顯。 在我國混合所有制企業中，監事會制度構建借鑒了德國為代表的“二元制”模式，這種模式中的監事會是一個擁有“決策性監督機構”，它不但擁有監督權，而且擁有決策的審批權和選擇經營管理者的權力。 而在具體實踐中，監事會在職權關系上嚴重依附于董事會和經理層，從而導致監事會制度在實踐中缺乏效力。目前我國混合所有制企業絕大多數沒有設立監事會，即使設立了監事會的一部分企業，其成員也大多是兼職人員，企業監事會的作用沒有充分發揮出來，甚至是有名無實。

二、混合所有制企業公司治理的完善路徑

1、建立現代企業制度，健全混合所有制公司治理結構

（1）明確規定混合所有制股權結構配置原則

國有資本和非國有資本進行混合，是形成混合所有制的第一步。要實現真正意義上的混合所有制，只有讓國有資本和非國有資本在平等的基礎上進行競爭，形成制衡，才能有效防止一股獨大，侵害中小股東利益的現象。因此在《公司法》中明確規定混合所有制股權結構配置原則，保證混合雙方協商有法可依。與此同時，根據混合所有制的特點，制定區別對待、靈活配置的具體措施。

（2）明確委托代理關系與層級，完善公司治理結構

在現代公司治理中，董事會是混合所有制企業的核心，具有最高決策權。在公司治理結構中，董事會與股東是一種委托代理關系，國有資本和非國有資本是具有投資義務的股東，董事會代表股東進行科學決策，制定公司戰略，并對股東、債權人、員工、社會公眾等利益相關者負責。形成董事會領導下的經理負責制，董事會決定高層經理人員選聘、解聘和薪酬水平。混合所有制企業要把大小股東之間的沖突轉變為經理層與分散股東之間的沖突，將委托代理層級由一級轉變為兩級。

（3）創新監事會制度

混合所有制企業設立監事會是建立現代企業制度的客觀需要。因此，建議混合所有制企業都建立監事會，創新監事會制度。一是創新監事會產生機制。根據混合所有制的特點，規定監事會的產生及構成，或是由雙方協商確定，或是根據相關規定聘請雙方以外的第三方人員組成監事會。二是進一步完善監事會的地位、監事會及監事的職責范圍。可以借鑒德國的經驗，將監事會的權力層級上升至董事會用經理之上，授予監事會聘任、罷免董事會成員的權力。

2、進一步完善國資監督體系

國資監管體系在混合所有制企業的政企關系中處于樞紐性位置。我國的國資監管體系是一個十分復雜的監管體系，它不僅受國資委的監管外，還要受審計署、財政部門、組織部、紀檢委等部門的監管。這種監管體系對混合所有制企業的公司治理和日常經營帶來了很大的影響，也嚴重阻礙非國有資本參與混合所有制改革。改革國資委監管體系，首先要改變國資委的角色。未來，國資委應根本性的“簡政放權”，恢復單純的出資人職責。消除監管的同時，要行使股東權利，對企業進行股東監督。

3、探索職業經理人制度

2015年9月13日，中共中央、國務院公布的《關于深化中國企業改革的指導意見》，明確提出了推行職業經理人制度，實行內部培養和外部引進相結合，暢通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道，董事會也可以按市場化方式選聘和管理職業經理人。

我國目前缺少職業經理會人的供給以及供方和需方的交流機會，符合條件的職業經理人供不應求。因此要加速培育規范的職業經理人市場體系。一是建立完善的經理人供需信息系統，組建經理人人才庫，實現職業經理人評價、認證、培訓、考核、求職、選人、流動、資質管理等系統化、規范化和網絡化水平。二是建立經理人市場管理機制，對市場上成效的經理人進行定期考核，并建立健全經理人的業績檔案，供企業在選擇經理人時參考。三是建立配套的保障措施，如資格認證體系、市場指導價格、人事代理、社會保障等。四是借鑒浙江國企改革的經驗，建立與市場化接軌的激勵約束與監督機制，即“三書一辦法”：目標責任書、聘任合同書、勞動合同書、薪酬考核管理辦法。如果職業經理人沒有達到預期目標，薪酬待遇會下降，甚至聘任關系也會終止，讓其自然回到“人才市場”。

4、試點員工持股制度，建立和完善企業激勵約束機制

2015年1月12日，國資委審議通過了《關于混合所有制企業實行員工持股試點的指導意見》，這一規范性文件是混合所有制企業實施員工持股制度的倡導和推動。因此，根據混合所有制企業的特點，通過國家立法建立和完善混合所有制企業的激勵分配機制，建立規范化、常態化的企業員工持股制度。截至目前，包括北京、上海、陜西、湖南、湖北、四川、山東、重慶等近20個省市明確要推進地方國企員工持股試點，多個省份正在研究制定混合所有制企業開展員工持股試點的落實意見或方案，設定改革時間表。

推進員工持股的具體做法主要有：一是科學制定員工認購比例和退出機制。應該建立科學的認購方案，避免平均主義，也要避免個別人過度集中持有。股權的分配可根據崗位設定初始認購額度，綜合考慮歷史貢獻，充分尊重員工意愿。二是程序上要公開透明。在實施員工持股計劃前，要跟員工充分溝通，讓職工代表會充分發揮作用，充分征求各方意見。對于員工認購涉及的價格、額度、持股期限、出資方式等內容，應做到與職工代表充分溝通，并獲得職工代表大會通過。三是推廣高新技術人員直接以技術折價入股。在某些特殊行業，如投資銀行等知識人才密集型行業，可以參照高新技術企業折價入股。四是采取新業務創立計劃，以員工持股計劃的方式鼓勵內部創業。

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作者簡介：李寧順，女，1972年9月生，遼寧社會科學院法學研究所研究員，主要研究方向為民商法。