“三線一單”制度的法律解讀

摘 要：根據(jù)環(huán)保部印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評價改革制度實施方案》，環(huán)保部于2017年12月25日編制了“三線一單”試行方案。“三線一單”是推動生態(tài)環(huán)境保護管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細化、信息化的重要制度方案，是為了實施環(huán)境在空間和總量上的優(yōu)化，輔之以負面準入清單，嚴格禁止污染物在重點保護地的準入。制度從大氣、水、土壤三大方向入手，劃分重點保護的生態(tài)保護區(qū)域和一般區(qū)域，通過加強統(tǒng)籌銜接、強化空間管控、突出差別準入、實施動態(tài)更新、堅持因地制宜等五項基本原則，優(yōu)化空間布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、控制發(fā)展規(guī)模、保障生態(tài)功能，進而加強生態(tài)環(huán)境保護，落實綠色發(fā)展

一、解讀“三線一單”

概念是思維起始之點，對“三線一單”這一新制度的認知，也須概念先行。“三線一單”主要包含三部分，生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線以及環(huán)境準入負面清單。生態(tài)保護紅線指基于“只能增加，不能減少”的管控要求，強制性保護的具有特殊生態(tài)功能的區(qū)域；環(huán)境質(zhì)量底線是指基于“只能更好，不能變壞”的管控要求，通過科學(xué)評估水、大氣、土壤環(huán)境質(zhì)量改善潛力，結(jié)合特定的區(qū)域?qū)ξ廴疚锱欧趴偭孔龀鱿拗档沫h(huán)境管控；資源利用上線是指基于“只能增值，不能貶值”的管控要求，通過對資源自然開發(fā)利用的效率和自然資源資產(chǎn)負債表的結(jié)合，對特定區(qū)域資源開發(fā)利用的強度、總量等上線做出的環(huán)境管控要求；環(huán)境準入負面清單是指基于生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的環(huán)境管控要求，結(jié)合具體的環(huán)境管控單元，對污染排放、資源的開發(fā)利用等行為做出禁止或限制的環(huán)境準入情形。作為“十三五”環(huán)評改革的主線，其目的在于協(xié)調(diào)發(fā)展與生態(tài)承載底線的關(guān)系，就目前長江流域及各地的實踐情況而言，取得了顯著效果。

二、“三線一單”的法律分析

“三線一單”作為一個技術(shù)性極強的方案，雖然規(guī)定包含水、大氣、土壤和自然資源重點管護區(qū)四大板塊，但其本質(zhì)是一種行政強制，應(yīng)當制定區(qū)域準入條例明確規(guī)定允許、限制、禁止的準入清單和開發(fā)強度，禁止有損保護對象及生態(tài)環(huán)境和資源的活動和行為，區(qū)域內(nèi)已有工業(yè)企業(yè)的，應(yīng)根據(jù)環(huán)境影響程度，明確退出機制。因此，當突破了生態(tài)保護紅線、資源利用上線、環(huán)境質(zhì)量底線的環(huán)境管控要求，進入負面清單的污染企業(yè)，為保障公民有生活在良好環(huán)境下的權(quán)力，依法做出法律制裁的行政行為。

三、“三線一單”的制度運行及完善

（一）“三線”的劃定標準

首先，作為和環(huán)評銜接的制度手段之一，因為制度本身具體標準的模糊性和范圍的廣闊性，加之污染企業(yè)不愿意甚至不想環(huán)評，但這一制度又作為新生企業(yè)的評判標準，生態(tài)保護紅線、資源利用上線、環(huán)境質(zhì)量底線的不確定性，容易造成環(huán)境主管部門的行政不作為；再者，制度要求綜合生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的環(huán)境管控區(qū)域，通過與行政邊界的銜接，劃定分區(qū)分類的環(huán)境管控單元，各地方在不愿意犧牲眼前地方經(jīng)濟利益的情況下，無法達到信息的有效銜接。以水環(huán)境為例，在確認水環(huán)境分區(qū)后，只能實現(xiàn)最小一級行政單位細化水環(huán)境管控單元，達到特定區(qū)域或者流域的水環(huán)境質(zhì)量改善目標，進而致使“搭便車”的現(xiàn)象叢生。

（二）環(huán)境保護的公眾參與

1.公眾的環(huán)境知情權(quán)

2014年修訂的《環(huán)境保護法》第53條第一款規(guī)定：公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。此外，該條第2款還相應(yīng)規(guī)定：各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應(yīng)當依法公開環(huán)境信息，完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利。

2.公眾的環(huán)境違法舉報權(quán)

同樣于2014年修訂的《環(huán)境保護法》第57條規(guī)定：公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門舉報。公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門不依法履行職責的，有權(quán)向上級機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)舉報。

（三）企業(yè)職能的完善

1.污染物信息主動公開

由于企業(yè)大部分不愿意主動進行環(huán)境影響評價，使得一旦有污染消息的傳出，企業(yè)無論合法排污與否，都成為眾矢之的。借鑒加拿大的項目立項經(jīng)驗，企業(yè)在立項之前，主動申報可預(yù)測的污染物種類、可能造成的影響及產(chǎn)業(yè)規(guī)模帶來的污染物總量的變化范微，之后由政府進行信息公開，聽取公眾意見。

2.企業(yè)與政府間進行良性互動

首先，基于“三線一單”的制度要求，試行地區(qū)差別準入以及區(qū)域聯(lián)防，為了保證地方區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)主動申報污染物的質(zhì)和量，加之政府信息平臺公示的負面準入清單，可以進行區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，達到環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的互利共贏；其次，在對于重點保護的生態(tài)區(qū)域，主動撤除污染產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)線，進行產(chǎn)業(yè)升級，政府予以政策支持，減少了企業(yè)和政府之間的矛盾；最后，在一般區(qū)域，通過規(guī)劃用地，協(xié)調(diào)好工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居民區(qū)的位置關(guān)系，保障各方利益實現(xiàn)的最大化。

綜上所示，“三線一單”作為一項技術(shù)性強、約束性強的制度方案，必須具有一定的合法性，否則不利于行政權(quán)的實現(xiàn)；而作為和環(huán)境影響評價制度相銜接的制度規(guī)范，其實質(zhì)是置于環(huán)境影響評價之前的環(huán)節(jié)，通過確定的分區(qū)分階段確定的環(huán)境管控單元，提升水環(huán)境質(zhì)量、大氣環(huán)境質(zhì)量以及土壤環(huán)境質(zhì)量。但作為戰(zhàn)略環(huán)評的重要組成部分，“三線一單”制度不僅僅是涉及環(huán)境質(zhì)量的改善方案，也涉及到污染的防治、區(qū)域的規(guī)劃以及發(fā)展與環(huán)境承載力如何適應(yīng)的問題；在銜接損害賠償問題時，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度涉及的省市級政府作為賠償權(quán)利人的訴訟地位、起訴順位、磋商成功后的合同性質(zhì)、行政行為如何通過司法行為救濟以及生態(tài)損害賠償金的受償辦法，都是“三線一單”制度設(shè)計時應(yīng)當考慮的銜接問題。

參考文獻：

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[3] 蔚東升； 逯飛； 趙志勇. “三線一單”理論在規(guī)劃環(huán)評中的實踐.環(huán)境與發(fā)展.2018（01）.

作者簡介：張翰林，（1995-）， 男， 漢族， 甘肅白銀市人， 法學(xué)碩士， 單位：甘肅政法學(xué)院環(huán)境法學(xué)院2017級研究生 研究方向：環(huán)境與資源保護法。