浙江省行政審批中介服務市場化改革研究

□ 浙江省發展和改革委員會（審改辦）社會體改處

為全面貫徹落實“最多跑一次”改革決策部署，促進行政審批及其中介服務市場化改革，推動政府數字化轉型，省發改委專門成立課題組開展浙江省行政審批中介服務市場化改革研究。課題組廣泛開展實地調研，聽取審批機關、行業協會和中介機構的意見，借鑒美國、香港等發達地區的先進管理模式，提出改革措施建議。

概念和定義

（一）中介服務

中介服務是指為經濟活動提供咨詢、價格評估、經紀等行為的總稱。中介服務主要有兩種分類方式。依據功能定位，中介服務可分為公益類中介服務和有償類中介服務兩類；依據與行政審批的關聯程度，中介服務分為行政審批中介服務和自主選擇性中介服務①中國行政管理學會課題組，行政審批中介服務改革[J]，中國行政管理，2016，8：148-149。。

（二）中介服務機構

中介服務機構是指依法取得專業資格，運用專門的知識和技能，按照一定的業務規則和程序，為委托人提供鑒證、評估、代理、信息技術服務等中介服務的組織。依據中介服務主體性質，中介機構可分為三類：一是在工商部門注冊的企業類中介服務機構；二是在事業單位登記管理機構登記的事業單位類中介服務機構；三是在民政部門登記的行業協會類中介服務機構，包括商會、行業協會、聯合會等。

（三）行政審批中介服務

行政審批中介服務是中介服務經濟活動的一種，雖然事項數量占比不高，但問題最多、社會關注度最高②中國行政管理學會課題組，行政審批中介服務改革[J]，中國行政管理，2016，8：148-149。，涉及政府、業主和中介機構多方主體，是全面貫徹落實“最多跑一次”改革部署、優化行政審批鏈條的重要環節。

根據《國務院辦公廳關于清理規范國務院部門行政審批中介服務的通知》（國辦發〔2015〕31號）文件精神，行政審批中介服務是指審批部門開展項目審查及行政審批時，業主應委托或可以委托企業、事業單位、社會組織等中介機構為其提供申報材料的中介服務，以及審批部門自行委托企業、事業單位、社會組織等中介機構為其提供的技術性服務，包括各類工程咨詢、勘察設計、技術審查、論證、評估、評價、檢驗、檢測、鑒證、鑒定、證明、咨詢、試驗等中介服務。行政審批中介服務事項主要可以分為業主委托事項和審批部門委托事項兩類。

改革進展

（一）中央高度重視行政審批中介服務改革，五次清理規范行政審批中介服務事項

計劃經濟年代，行政審批中介服務主要由事業單位主導。黨中央、國務院對事業單位改革十分重視，2011年出臺事業單位改革指導意見及9個配套文件，這些事業單位的改革有力地推動了行政審批中介服務市場化改革。從2015年開始，國務院繼而同步推進行政審批事項和行政審批中介服務事項規范清理。截至2017年底，國務院分三批清理規范中央部委行政審批中介服務事項共323項，于2015年10月、2016年2月、2017年1月下發文件公布目錄。保留為國務院部門行政審批必要條件的中介服務事項共130項。另外，2017年3月15日和9月7日，國務院審改辦聯合其他部委，分兩次取消中央指定地方實施行政審批中介服務事項共52項，不再作為行政審批的受理條件。

（二）浙江率先推進行政審批中介服務市場化改革，重點開展中介服務事項清理、中介機構脫鉤改制、中介服務市場建設、中介監管措施構建四大改革工作

積極興建中介超市，培育引進中介機構，強化中介誠信監管。浙江以“市場導向、加強管理、規范運作、提速提效”為目標，積極推進行政審批中介服務市場化改革。2013年省政府辦公廳印發了《關于進一步加強行政審批中介服務管理的意見》（浙政辦發〔2013〕136號），明確提出放寬市場準入，加快培育中介服務市場。各地在加大引進和培育行政審批中介服務機構的同時，依托行政服務中心或政務服務網，建立實體或網上中介超市，目前中介超市已覆蓋所有市縣。凡符合條件的審批中介機構均可入駐、入網中介超市，實行市縣聯動、屬地管理，建立業主和中介機構雙向自由選擇機制，促進市場有序競爭，目前平均每個中介超市入駐中介機構數200家以上，同時對入駐中介機構建立信用評價和誠信監管機制。如麗水市通過建立網上中介超市，入駐中介機構從51家增長到1131家，據了解已經基本滿足當地需求。去年底，省審改辦、省發展改革委出臺了《關于印發“浙江網上中介超市”平臺建設方案的通知》（浙審改辦〔2017〕19號），今年6月，省審改辦組織制定并印發了《“浙江網上中介超市”省平臺與市縣平臺數據交換標準》和《“浙江網上中介超市”信用評價方案》（浙審改辦〔2018〕5號），推進“浙江網上中介超市”建設，目前省級平臺與市縣平臺已經貫通，市縣平臺部分數據已經實現自動導入省平臺，加快建設“統分結合、競爭充分、評價有效”的“浙江網上中介超市”。浙江網上中介超市省級平臺通過歸集共享市縣網上中介超市平臺中介機構、信用評價等信息，實現中介機構“一地備案，全省公開”“一地失信，處處受限”，促進中介服務市場競爭更加公平、信用評價更加合理，為各地引進中介機構、加強誠信監管、提高中介服務質量和效率服務。麗水等地依托網上中介市場還開展了網上競價服務，促進了中介服務市場的公開、公正、公平，運行情況良好。

清理規范投資項目行政審批中介服務事項。2016年，浙江對照國務院常務會議“五個一律”的要求、省政府公布的權力清單及法律法規變動情況，對行政審批中介服務事項的名稱、設置依據、收費標準、辦理時限等內容進行了清理審核，減少中介服務事項41項，調整中介服務事項5項，共有19個部門85項審批事項設置了97項中介服務事項，同時印發《關于公布和規范行政審批中介服務事項的通知》（浙發改社體〔2016〕373號）公布事項目錄。今年以來，浙江根據法律法規調整和國務院清理規范行政審批中介服務事項的要求，對照《浙江省人民政府辦公廳關于公布浙江省投資項目行政審批等事項目錄的通知》(浙政辦發〔2018〕1號)文件確定的投資項目行政審批等事項，對投資項目行政審批中介服務事項進行全面清理。通過逐項對照法律法規規章依據，核對事項信息，廣泛征求省級部門和市縣意見，加強與相關部門和市縣進行溝通協調，力爭盡早印發投資項目行政審批中介服務事項目錄，促進投資項目行政審批中介服務事項規范化。

統一標準、整合機構、互認結果，促進中介聯合服務。為精簡行政審批中介服務程序、優化服務流程，浙江以“聯”為著力點，積極歸并同類行政審批中介服務事項，變串聯為并聯，變多項獨立服務為區域聯合服務。去年省政府辦公廳印發了《關于全面推行“區域環評+環境標準”改革的指導意見》（浙政辦發〔2017〕57號）和《關于全面推行“區域能評+區塊能耗標準”改革的指導意見》（浙政辦發〔2017〕61號），省審改辦、省測繪局等6個部門聯合印發了《關于全面推進建設項目“聯合測繪”改革的實施意見》（浙測〔2018〕4號），省建設廳、省發展改革委等8個部門聯合印發了《關于貫徹落實“最多跑一次”改革決策部署全面推進施工圖聯合審查的實施意見》（浙建〔2017〕6號），省建設廳、省發展改革委等11個部門聯合印發了《關于貫徹落實“最多跑一次”改革決策部署全面推進建筑工程“竣工測驗合一”改革的實施意見》（浙建〔2017〕10號），省建設廳、省審改辦等3個部門聯合印發了《關于貫徹落實“最多跑一次”改革決策部署推進企業投資項目行政審批踏勘方式改革的指導意見》（浙建〔2017〕18號）等文件，全力推進聯合評估、聯合測繪、聯合圖審、聯合驗收等聯合中介服務模式，力促審批提質增效，切實減輕企業群眾負擔。在這些文件基礎上，省建設廳、測繪局、國土資源廳、公安消防總隊和人防辦等5個部門經過1年多時間的研究，于今年5月聯合發布了《建筑工程建筑面積計算和竣工綜合測量技術規程》（DB33T1152-2018）。這些“聯合”不是傳統意義上的部門協商聯合，而是“標準統一、中介整合、結果互認”，是深層次的行政審批制度改革。各地認真貫徹落實這些文件精神，以產業集聚區、經濟開發區等產業比較集中的平臺為單位，積極推進項目統一辦理水保、交評、文保、礦產壓覆、地質災害等前置審批制度改革，切實減輕企業負擔、提升審批效率。柯橋、桐廬等地通過中介聯合服務平臺或中介聯合體形式，進一步優化中介辦理流程，提升中介服務效率。

表1 中央行政審批中介服務改革相關文件

表2 浙江行政審批制度改革相關文件

推進事業單位脫鉤改制，營造公平競爭環境。2013年以來，浙江出臺了《關于進一步加強行政審批中介服務管理的意見》（浙政辦發〔2013〕136號）、《關于扎實推進從事行政審批中介服務省屬事業單位機構改革工作的實施意見》（浙政辦函〔2014〕33號）等文件，推進行政審批中介服務單位脫鉤改制。如全省環保系統已全面實施脫鉤改革，16家環評機構通過依法撤回股份、轉讓股份、劃轉國有資產監督管理部門，或者退出建設項目環評業務等形式，已經完成徹底脫鉤。去年底，省編委辦、審改辦、財政廳聯合印發了《關于做好從事行政審批中介服務省屬事業單位機構改革有關工作的通知》（浙編辦發〔2017〕56號），明確了改革任務和要求。今年以來，省編委辦牽頭進一步推進省建設廳、省環保廳、省水利廳等省級部門直屬中介事項單位脫鉤改制。杭州、溫州等地積極開展涉及審批中介機構脫鉤改制，溫州市將規模較大中介機構資產劃入國資委，成立從事中介服務國資公司，完成25家中介機構與政府主管部門徹底脫鉤。中介機構脫鉤改制將進一步規范經營主體、規范執業行為、規范中介服務，營商公平的競爭環境，有力地推進行政審批中介服務市場化改革。

存在問題和原因

（一）主要問題

行政審批事項的規范性與行政審批中介服務事項規范性之間的矛盾。雖然各級政府持續開展行政審批事項的清理規范工作，但規范行政審批事項仍然道路漫漫，客觀上導致依附于行政審批事項之下的中介服務事項的清理規范更加困難，造成眼下行政審批中介服務事項混亂，存在著中介服務事項公布目錄口徑不統一、同一審批事項涉及的中介服務要求不統一、中介服務技術標準不統一等現象。如紹興市行政審批中介服務事項目錄不含農轉用征收審核及土地招拍掛階段審批事項，因此紹興市投資項目中介服務事項目錄不含土地登記代理、土地使用權評估等中介服務事項，而湖州市目錄則包含此階段。竣工驗收階段，湖州市的中介事項名稱是土地測繪，紹興市名稱是地籍測繪。

中介服務收費、服務時間與服務質量之間的矛盾。行政審批中介服務分市場調節價服務和政府采購服務，總體上服務收費、服務時間與服務質量存在一定的正相關性。但是，無序的競爭和盲目壓低服務收費、壓縮服務時間，客觀上導致中介服務質量不高的問題突出。尤其是政府采購服務需要滿足規范性要求，導致中介服務時間較長。我國政府投資和企業投資往往在事前追求審批和服務時間，審批和服務質量往往成為事后追索的難點。

資質資格放開與中介機構選擇的矛盾。過去一個時期，中介機構資質資格審批過多是客觀存在的現象。根據溫州市初步統計，涉及行政審批中介服務機構資質審批至少有60多項（不包括個人職業資格審批）。其中權限在國家部委占18%，省級部門占51%，國家和省級部門分級管理占31%。去年以來，國家層面逐漸改革一些資質資格限制，但資質資格取消之后，中介服務招標采購無法通過設立資質資格條件對中介機構進行初步篩選。項目業主特別是政府投資項目業主，比選中介機構時產生一些新的困難。

中介服務監管責任與監管權限、監管能力的矛盾突出。中介是服務行為，中介機構通常是企業，無論工資福利和人員編制均非政府控制，行政監管相對困難。尤其是縣級政府中介監管和懲戒措施十分有限，既不能吊銷資質，也不能禁止市場準入。同時，由于部分縣級部門監管人員有限，加上地方人情和利益糾葛，縣級部門實施事中事后監管難度較大。因此，中介服務監管任重道遠。

（二）主要原因

法律法規體系建設相對滯后和缺乏可操作性。現有的中介機構監管制度法規內容相對宏觀、籠統，多是原則性規定，缺乏針對性和操作性，導致各地按照自己的解讀和免責需要，設置各種中介服務事項。

中介服務責任落實、監管和追究不夠有效。中介服務責任沒有落實到執業人員。中介機構行業監管集中于事前監管，事中事后監管較弱。中介服務追責難，即使追責，法人機構可以改換牌子繼續經營，執業人員改換服務機構，造成中介服務成果質量責任終身制難以落實。

中介服務質量監管鏈不嚴密。中介服務機構涉及注冊登記部門、收費價格管理部門、行業主管部門和事項審批等多部門，存在條款分割、多頭管理、監管權分散等現象，缺少統一的中介服務機構監管牽頭部門。諸如投資項目審批一般歷經立項、設計審查、施工許可、竣工驗收等環節，存有前后脫節的漏洞。

中介服務定位不清。部分政府部門認為行政審批中介機構的主要職責應該為政府審批公信力進行技術背書，而并非為企業服務，因此造成對業主委托中介機構的不信任。同時，由于長期事中事后監管的疏忽，企業也進入了中介機構應該為項目可批性服務的誤區。

機構資質管理與市場經濟發展不適應。資質管理是政府主管部門對中介機構從事市場活動的綜合實力的考核和管理。全球化背景下，中介市場從簡單的資質競爭、基于資質的產品和服務競爭逐漸進入到品牌競爭。在部分行業，國家已經出臺規定，呈現中介資質從高端放開、低端準入直到最終取消的趨勢。伴隨資質放開，市場準入門檻降低，資質作為競爭手段的功能將逐漸弱化、淡化，品牌將逐漸成為中介的核心競爭力。

中介服務機構發展不平衡不充分。主要是事業單位類等龍頭中介機構發展動力不足，地區之間發展不平衡。如工程設計人員幾乎60%以上集中在省城。

發達國家和地區的典型經驗做法

美國職業責任保險制度。美國實行職業責任保險制度，主要采取工程咨詢單位等中介機構直接向有關保險公司投保的方式。執業人員投保后，當項目出現問題時，保險公司按照合同條款進行賠償。同時，保險費用與執業人員服務質量安全記錄掛鉤。出現的事故越多，保險費用越高，中介服務機構效益越差，從而實現業主—中介機構—保險公司的良性循環。根據美國咨詢工程師協會抽樣調查，97%的設計公司購買職業責任保險，只有3%的小規模公司（1-5人）沒有購買。

美國市場政府分工監管模式。美國建設項目行政審批中介資質分為專業資質和項目管理資質。行政審批中介分為行政審批中介人士和行政審批中介機構。專業資質只能由自然人形式的執業人員申請，由行業專業學會（專門委員會）發放與管理。專業學會（專門委員會）主要由行業不同專業領域的注冊執業人員組成，人員由主管部門提名并經轄區議會同意后依法任命。審批部門雖然不對注冊專業人士執業資格進行認定管理，但對注冊專業人士在中介服務過程中承擔的職責和法律責任進行監管。政府對項目管理資質進行管理，有意向的中介機構向有關部門提出正式申請，通過審批并獲得資質之后方可從事協助審批和協助監理。業主可自主選擇是否需要協助審批的中介機構，自行承擔費用。若選擇協助審批的中介服務，則在遞交審批申請材料時，一同遞交中介機構出具的評估（審查）報告。

香港個人執業資格制度。香港的個人執業資格制度是比較典型的執業師制度，主要特點有：一是圍繞行業而非審批事項設立資質。主要根據所涉行業，如審圖、測量、特種設備檢測、工程質量檢測、建筑咨詢顧問等職業及相關行業設立執業人員資質，如注冊檢驗人員、注冊工程師等。許可的執業人員可以在其職業范圍內提供行政審批中介服務。二是圍繞自然人而非機構審批資質。行政審批中介資質主體主要是執業人員，包括注冊（registered）人員和認可（chartered）人員。獲得資質的執業人員可直接入市服務。三是圍繞執業人員而非中介機構追究責任。執業人員確保中介服務符合香港法例要求，并在提供給政府審批部門的文件上簽名，對項目某方面或某階段質量負責。

下一步對策建議

（一）改革的總體方向

正確處理好政府和市場的關系，這是行政審批中介服務市場化改革的戰略主線。充分發揮市場對資源配置的決定性作用，重點要從中介事項清理、資質認定、事項委托、監管約束等方面處理好政府和市場的關系。基本路徑是“三分改革，統分結合”。過去的行政審批中介服務制度主要是“統”的模式，即政府統一監管、機構統一服務、業主統一買單。改革的方向主要是“三分改革”，即政府和行業（市場）分工管理，機構和注冊執業人員分主體執業，業主和政府分事項委托。

政府和行業（市場）分工管理：即政府（發改、財政）主要負責審批部門委托事項的招標采購，審批機關負責本部門委托中介服務機構管理及專業資質學會（協會）管理等。行業（市場）主要負責業主委托事項的購買、執業人員專業資質的注冊和管理、執業責任保險的推廣等。

機構和注冊執業人員分主體執業：即除測繪服務等法律法規有明確規定的中介服務外，獲得專業資格的注冊執業人員可直接開展業主委托的中介服務；中介機構雇用注冊執業人員后，也可開展業主委托的中介服務。另外，中介機構列入審批部門委托中介機構目錄后，可從事審批部門委托中介服務。行政審批中介包括注冊執業人員和中介服務機構。

業主和政府分事項委托：即審批過程中對中介服務成果開展的評估、審查等技術性中介服務事項以及土地招拍掛階段和竣工驗收階段的中介服務事項，如施工圖聯審、竣工測繪等，由審批部門通過招標采購并支付費用。項目備案（核準）階段、用地規劃許可階段、工程規劃許可階段和施工許可階段的設計、咨詢等中介服務事項由業主委托并支付費用。

除了“分”以外，政府仍然是“統”的主體。政府統一負責行政審批中介服務事項目錄、標準及相關要求，行政審批中介服務的評估、審查與審批，以及執業人員和中介機構承擔的職責和法律責任事中事后監管、執業人員和中介機構司法追責。

（二）下一步工作措施

統籌推進行政審批與行政審批中介服務數字化建設。一是系統推進行政審批中介服務市場化改革和行政審批制度改革。推進中介服務事項與行政審批事項同步清理、中介服務流程與行政審批流程協同優化、中介機構服務平臺與權力運行系統、在線監管平臺統籌建設。即實現投資項目在線審批監管平臺（政務服務網權力運行系統）、行政審批中介服務平臺與信用監管平臺統籌推進。

統籌推進行政審批事項與行政審批中介服務事項的清理規范。首先，清理行政審批事項，從源頭減少中介服務事項。其次，在不能清理行政審批事項的條件下，清理行政審批中介服務事項。再次，在不能清理行政審批事項和中介服務事項的條件下，要規范中介服務事項名稱及流程。對于關系生態環境保護、戰略性資源節約集約利用和重大公共利益的評價事項可以通過政府購買服務的方式，以減輕企業負擔。

統籌推進“浙江網上中介超市”建設。堅持“統分結合、競爭充分、評價有效”的原則，建設“浙江網上中介超市”，實現中介機構“一地備案、全省公開”、中介服務“一地失信、處處受限”。省級平臺重在歸集和公開地方平臺的信息并開展綜合信用評價，中介機構進駐注冊備案、中介服務交易及監管職能實行屬地管理制度，以避免發生地方平臺看得見卻管不著的現象。地方平臺要按照省定標準加快改造和建設，力爭行政審批中介機構全面入網注冊備案，中介服務信息全面入網歸集，鼓勵中介服務交易全面推行網上競爭，中介服務信用評價全面實現后臺數據自動采集與前臺人工評價相結合，中介服務綜合管理全面建立專業化隊伍，與省級平臺數據交換全面實現自動化對接。

加快培育綜合性中介機構和推進中介聯合服務。對于存在多項審批事項和多項中介服務事項的“一件事情”，業主開展相關報批工作是十分困難的，綜合型的中介機構更具備為業主提供便利高效優質的服務能力。因此，需要加快培育綜合型的中介服務機構。然而，綜合型的中介機構并不是一朝一夕就能形成的，而是需要一個長期的過程，當前條件下，推進中介聯合體建設或推進中介聯合服務模式是務實有效的選擇，值得積極推進，這也是中介品牌競爭的客觀趨勢。

逐步推行個人執業制度和職業責任保險制度。要逐步推進個人執業制度，構建審批中介多元服務主體。推動注冊執業人員成為業主委托中介事項的實施主體。構建覆蓋執業人員的職業責任保險制度，通過保費市場化的方式提升服務質量。建立落實執業人員終身責任制。

強化中介服務信用監管。強化中介服務質量監管，要改變“以審代管”模式，擴大中介服務事中事后抽查和監管覆蓋面，提升監管效率和時效性。著力強化服務信用評價和事后追責，利用全省統一的中介評價方案建立紅黑名單，形成中介服務機構的正向激勵機制。要依托政府數字化轉型，發揮中介服務在后臺的（網上中介超市）辦理流程軌跡，探索數據化評價機制，同時結合前臺人工辦理流程實施人工評價機制，推進中介服務信用評價向縱深發展。