蘇南遠郊農村的宅基地退出何以有序？

□ 舒麗瑰

宅基地退出包括房屋退出。一般來講房屋更難退出。因為其差異性較大，涉及到不同的使用年限、建筑材料、裝修材料、細碎的住宅產權者等。

一些研究表明，拆遷沖突發(fā)生的一個重要原因就在于均質化的拆遷補償標準無法滿足農戶差異化的房屋拆遷訴求。而在蘇南遠郊農村，政府不僅完成了動輒上萬畝涉及7000多農戶的征地，還完成了大規(guī)模的房屋拆遷，且農戶與政府間沒發(fā)生什么沖突，整個過程非常平穩(wěn)。

確立了清晰的次級產權格局

首先在于蘇南地方政府起步較早的宅基地管理，形成了農戶房屋依附于集體土地的“依附性產權格局”，宅基地平穩(wěn)退出具有了可能。

上世紀70年代至今，蘇南地方政府掌控了農戶宅基地審批、建設的權利。以生產小隊為單位審批農戶宅基地的訴求，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位審批宅基地面積及用途。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村——村民小組為單位監(jiān)督農戶宅基地不超建。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村主要負責實際的巡查及拆違工作，村民小組主要起到信息收集的作用。如此完善的拆違系統(tǒng)基本上可以保證農戶不違建。農戶的宅基地面積，房屋高度、長寬基本是一致的。

除此之外，政府還明確了一戶一宅制度，建設新宅就必須拆除老宅。上世紀80年代部分富裕戶為了建新房還免費將自家的舊宅送給貧困戶。房屋的產權主體是清晰而非細碎的。農戶在政府規(guī)劃的地塊及面積上建造唯一住宅，極少出現(xiàn)違規(guī)行為。

嚴格的宅基地管理不僅管控住了房屋的面積，重要的是還厘清了房地的產權邊界。仔細觀察，宅基地的管理使用，有地方政府——村集體——住戶幾類主體。前者主要是幫助村集體強化統(tǒng)籌土地的權力。住戶在村集體的引導下使用宅基地。宅基地成為了村集體可調配的一項公共資源。農戶雖是宅基地的實際使用者，卻受集體的調配，明晰了自家房屋與土地是分離的關系。

土地歸集體所有，房屋歸農戶所有，且房屋是附著在土地上的。這意味著農戶對房屋的所有權依附于集體土地所有權，一旦集體將土地統(tǒng)籌規(guī)劃，農戶就必須依據(jù)這種次級產權配合集體征地拆遷。

這種清晰的次級產權格局的好處在于，政府對農戶的房屋拆遷具備了一定的強制性話語。還使得政府在與農戶進行房屋具體細節(jié)賠償時積累了一些談判的話語權。同時嚴格的宅基地產權主體管理也破除了細碎化產權帶來的拆遷困境。

統(tǒng)一辦理了房產證的蘇南遠郊農民住宅。圖片攝影/舒麗瑰

農戶與房屋功能剝離

由于農戶與房屋功能剝離，農戶搬離既有破舊房屋的意愿被強化。農戶建造房屋的重要目的是居住、輔助農業(yè)生產。蘇南非農化進程起步早，輔助農業(yè)生產的功能早已弱化，房屋逐步蛻變?yōu)閱我坏木幼」δ堋?/p>

上世紀80年代蘇南遠郊農村的農戶普遍開始養(yǎng)珍珠，珍珠收入成為了家庭的主要收入。上世紀90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，珍珠產業(yè)因水體污染而逐漸衰落，農戶進廠工作的速度加快。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉制工業(yè)園區(qū)模式開啟，農業(yè)離農化的趨勢沒有減弱。農業(yè)從家庭主業(yè)變?yōu)榱吮容^邊緣的口糧農業(yè)。政府用社保就可以輕松地將農戶置換出土地。農業(yè)的生產性功能退化了，房屋輔助農業(yè)生產的功能也普遍弱化了。這使得農戶與房屋實現(xiàn)第一層次的剝離。

第二層次的剝離是農戶與房屋居住功能的剝離。這是通過房屋更新被提前鎖定實現(xiàn)的。蘇南農村文化屬于原子化地區(qū)，原子化地區(qū)農戶的生活是向外的。這種外向性具體表現(xiàn)在農戶對代表時代發(fā)展話語接受度更高，離開農村的意愿更強烈，因而改善房屋質量之類的非發(fā)展性沖動會下降。

上世紀90年代，蘇南興起了一股建房潮后，多數(shù)房屋直至拆遷時也沒有再裝修。農戶房屋相對破舊也與當?shù)剞r戶積累能力有限有關。副業(yè)珍珠產業(yè)衰敗，多數(shù)農戶只能選擇進廠打工。進廠打工的工資性收入有限，農戶又要幫助子女完成城市化的教育及生活方式的轉變，可用于改善自身居住條件的資金普遍不足。

蘇南農村房屋相對破舊，還與當?shù)卣刂聘录夹g有關。上世紀90年代政府已經叫停了部分規(guī)劃拆遷的重點區(qū)域的宅基地審批。拆遷前幾年政府就已經做好了房屋信息錄入工作。比如2004年計劃拆遷，政府可能在2000年甚至更早的時候就測量了農戶的房屋。等到2004年拆遷時政府以此為參照進行補償，并制定相關措施鼓勵農戶不對房屋進行更新。蘇南的房屋更新被政府提前鎖定。

房屋更新提前被鎖定使得農戶房屋整體上比較破舊，破舊的房屋既無法有效滿足農戶對生活質量的需求，更無法滿足農戶家庭再生產的需求。用當?shù)剞r戶的話來講，房子十多年沒改變，看上去比較破，這么破的房子說個媳婦別人也不愿意來、農戶迫切要求改變房屋的質量。當?shù)卣杂挟a權證的房屋置換了農戶在農村無產權證的房屋。對于農戶而言，政府不僅解決了其家庭居住的問題，還給其帶來了額外的財產性收益，農戶對房屋拆遷的支持度因此變高。

相對差異化的拆遷補償標準

相對差異化的拆遷補償標準，將個別農戶從農戶群體中剝離出來，積極配合落實征地拆遷工作。

當?shù)剞r戶的房屋整體上是比較破舊的，且建造時間相對一致，房屋外觀上的均質程度較高。至于房屋內部差異化的裝修，當?shù)卣刚埩耸袌龌牡谌皆u估機構來進行評估，政府不參與，由農戶與評估公司一起測量，再由農戶對所評估內容及價格進行確認，若有不足及時說明。農戶根據(jù)評估細則基本上能測算出房屋的大致價格，因此對評估公司的信任度增強。

而且，當?shù)卣€給了農戶反映差異化房屋訴求的渠道，農戶若發(fā)現(xiàn)自家房屋與其他房屋不同的賠償點，只要能說得出合理的理由，政府會派工作人員測量，給農戶可接受的結果。最后拆遷簽約時也會給予支持工作的農戶適當獎勵。政府細致的工作一定程度上可滿足農戶差異化的拆遷訴求。

政府不可能完全滿足農戶差異化的拆遷訴求，但并未采取“一刀切”的拆遷策略，而是留給了農戶一定反映差異化訴求的正規(guī)渠道。這對農戶來講也是可以接受的。

前期的宅基地、房屋管理使得農戶與房屋所有權、居住權之間的關聯(lián)弱化，即變?yōu)槿缦碌年P系譜系圖：村集體（土地）——農戶（房屋）、農戶——房屋。后期相對差異化的拆遷補償消解了農戶房屋的比較效用。農戶房屋與周圍住戶間的關聯(lián)弱化。房屋越來越變成了純粹物理意義上的元素。一旦價格合適，農戶更愿意交換。宅基地有序退出逐漸有了實現(xiàn)的可能。

蘇南農戶對國家的認同感強

蘇南農戶對國家的認同觀念也是農戶退出宅基地的積極因素。

前面幾項措施理清了農戶與宅基地的利益關系，推動了農戶退出宅基地的行為，最后這一點也強化了農戶退出宅基地的意愿。

蘇南農村的農戶一直以來對國家各項政策的配合度是比較高的。征地拆遷是政府的一項工作，蘇南的經濟發(fā)展很大程度上依靠大規(guī)模征地打造的園區(qū)來推動。農戶配合政府工作的意識較強，這一點也大大推動了宅基地退出工作的有序進行。?