城市擴張有效調控的土地開發流程管理研究

秦偉

【摘 要】隨著現代化建設的進一步推進城市作為政治經濟中心、區域中心，擴張已成為城市發展的必然趨勢。目前中國城市無序擴張主要是政府對于城市土地開發沒有起到有效的引導和控制。這其中的問題主要是流程主體職責不明確和權力邊界不明確，流程任務目標不協調和存在非增值任務，流程信息資源對外公開力度不夠和內部共享力度不夠。文章認為目前產生這些問題的原因有職責同構和權力過于集中的體制性成因、權力缺乏監督制約和制度缺乏銜接的制度性成因、決策機制、運行機制和績效評估的機制性成因；最后，本文提出應通過職權的規范、監督和問責建立流程主體管理對策；加強土地開發流程任務目標約束性和激勵性管理策略，進一步完善決策機制和在流程目標共享之下優化流程，改革政府績效評估機制；進一步加強政府的信息公開與公眾參與，將信息共享與績效評估機制相結合，通過上述流程管理策略以有效調控城市擴張。

【關鍵詞】城市化；城市擴張；土地開發；流程管理

城市化快速發展，是我國目前城市發展的一個大背景。中國城市化發展已進入高峰時期，城市無序擴張，規劃失控，土地的城市化快于人口的城市化，土地占用情況已經出現嚴重失控的傾向，對資源、環境帶來巨大的壓力乃至破壞。不尊重城市實際情況，不合理地擴大城市建設規模會導致城市運行成本的增加，建設項目增多資金利用效率降低，金融市場混亂，生產和投資環境惡化等問題。所以完善科學的土地開發管理流程迫在眉睫。

一、優化決策機制

首先，合理配置決策權，土地開發管理模式由單一決策主體向多元決策主體轉變。在土地開發管理的決策中不再是由土地部門和規劃部門來進行決策，而是把相關的部門以及公眾納入到決策機制中來，通過協調會等協調方式，聽取相關部門和公眾的建議，樹立共同的決策目標，并在該目標下分配各自應實現的目標，保證目標的一致性。此外，相關部門為決策相關的公眾以及他們的代表提供參與決策，表達意見的機會，最重要和最實質的是，真正采納他們合理的意見和建議，將其變為科學決策的有益元素。

其次，由功利決策思維向全面思維轉變。在一段時間里，受錯誤政績觀的引導，一些政府領導只把公權當功能，而不當根本；只看到任期內的成績，而看不到這種成績的后續效應和長遠效應；只注重工作的表面文章，而不注重工作的實際內涵；只一心為自己的政績增添數字表達的光彩，而不顧及群眾對其質量的感受。這種對自身切身利益的近視和對群眾切身利益、社會整體利益的盲視，集中聚焦為決策的功利化思維方式。這種錯誤的決策思維方式，是許許多多錯誤決策的思想根源。在實踐的運用中單純追求GDP增長，忽視社會的協調發展；單純追求發展的效率，忽視社會的公平，從而造成了城市的無序擴張并引發了一系列嚴重的經濟和社會問題，這些問題加劇了經濟、社會、環境的矛盾。全面的決策思維就是要把歷史、現實與未來相結合，不僅考慮當前的問題，還要尊重歷史，結合未來，不能只顧眼前利益；全面的決策思維就是要把經濟、社會、環境相結合綜合考慮，不能只顧經濟利益，而忽視了社會和環境利益；全面的決策思維就是要把應然性、可能性、現實性相結合，不能只從理想出發、脫離當地的現實基礎、條件和能力的結果，科學的決策思維，要具有思想的前瞻性，結合應然性、可能性、現實性來綜合考慮。

最后，由感性決策程序向理性決策程序轉變。一是建立健全調查研究制度。調研是謀事之基、成事之道。要把調查研究作為政府決策的一個必經程序規定下來，通過座談會、研討會和深入基層等形式掌握實情，進行科學決策。凡是未經調查研究，對決策信息掌握不真、不深、不全的，都不能形成決策意見。二是建立健全專家咨詢制度。有關土地開發管理的重大事項，都要經過政府咨詢機構的科學論證。要運用前期預測、效益評估、公開招標、比選擇優等科學決策方法，確保決策理念的先進性、導向的正確性、操作的可行性。三是建立政府決策的論證制度。建立一套能夠確保政府決策依法科學進行的制度，包括科學性論證和合法性論證、可行性論證和不可行性論證，規定重大決策必須經過科技專家和法律專家咨詢論證，并經權威部門審查。

二、優化土地管理流程

首先，新時期土地開發管理模式的流程目標在各部門共享的情況下，消除流程中的非增值流程。土地出讓流程中的發改委備案子流程、規劃部門核發規劃設計要求子流程和規劃部門建設用地規劃許可子流程都是非增值流程，對于下一個流程沒有產生增值的效益。這些非增值流程的存在，一方面降低了行政效率，另一方面可能為流程主體進行尋租提供了條件，因此，對于這類非增值流程，新時期土地開發管理模式進行了一些優化。

其次，在流程中加強部門間的協調，建立統一的部門間協調機制。加強橫向部門之間的協調，建立相應的部門協調機制，并對其作強制性規定。逐步改善了原有部門間協調機制行政主導比重較大、等級性較強，部門主動協調配合較少等缺陷。

通過消除流程中的非增值流程以及在流程中建立統一的部門間協調機制，解決了由于運行機制缺乏對部門之間協調合作的強制性規定而造成的流程中存在非增值任務的問題以及流程任務目標不協調的問題。在流程目標共享之下優化流程，使流程簡單化，節約了時間，減少反復的工作，提高了流程的運作效率；消除了非增值流程中的腐敗現象，使得流程的運作體現公正平等；建立統一的部門間協調機制，各部門可以通過相應的協調機制協調流程中的目標以及流程資源，對于制度間缺乏銜接的問題也可以通過協調機制得以很好的解決，使得流程中各個子目標與總目標保持一致最終使得土地開發管理流程調控城市擴張的總目標得以順利實現。

三、優化監督機制及問責機制

首先，要強化管理教育，大力提高行政監察干部素質，提高對行政決策的認識。各級監察機關都應從監察工作實際需要出發，通過嚴格管理專門培訓、參加辦案實踐鍛煉，定期考核評比獎優罰劣，不斷充實高素質人才和淘汰庸劣人才等多種方式，加速監察干部整體素質的提高。

其次，二要實行行政監察垂直領導體制，確保行政監察機構的獨立性和權威。將行政監察機構在行政系統中單獨設置，使監察機關具備獨立的法律地位，強化內部垂直領導。在監督體制上，實行分級監督的原則。與垂直領導體制相適應，為確保監察權的獨立，監察系統在人、事、物上也應具有獨立性。并且還要明確行政監察機關與黨的紀律檢查機關的職責與權限，從而確保對行政決策權力行使的有效監督制約，形成監督合力。

再次之，擴大行政監察機構職權，加大對行政決策濫用者、失誤者的懲戒力度。我國行政監察機構的監察權包括檢查權、調查權、建議權和決定權，為了保證行政監察機構行使其職能，有必要擴大監察機關的權力，如合理的經濟懲罰權的授予等來強化監察機關的職能。

最后，努力建立健全行政效能監察機制，進一步提高行政效能，對行政決策的結果進行效能評估，防止決策權濫用帶來的惡果。完善行政效能監察工作運行機制，強化效能監察，主要把握以下兩點：一方面是切實發揮群眾監督的作用。開展行政效能監察工作，不僅要加大黨委、政府的領導力度，更要充分發揮群眾的監督作用。另一方面是綜合運用多種方法，開展行政效能監察工作。

新時期我國城市土地開發管理模式通過優化決策機制、土地管理流程、激勵機制等一些列措施，建立起了以行政主導為主，相關部門和公眾參與、運行機制可靠的土地管理模式，可以有效緩解或解決城市擴張中土地開發的一些列問題。

【參考文獻】

[1]趙可，徐唐奇，張安錄.城市用地擴張、規模經濟與經濟增長質量[J].自然資源學報，2016，0（3）：390-401.