淺析政治與行政二分法理論及對我國政治體制改革的思考

李婭琳

【摘 要】政治與行政二分法理論為今天的公共政治及行政學確立了理論原則，對公共政治和行政管理的理論研究與實踐都產生了深遠影響。本文主要從其理論的發展、意義與局限性以及對處于深刻變革的中國的借鑒意義著手，辯證地對該理論進行性論述。

【關鍵詞】政治；行政；二分法；借鑒；國家治理

一、政治與行政二分法理論的發展

政治與行政二分法理論最初是由歐洲學者斯坦因等人提出，后經威爾遜引入美國學術界，再經古德諾的系統論證，逐漸確定下來。它對我們今天的公共政治學與行政管理學研究起到了不可替代的作用。

（一）理論的萌芽階段

德國學者斯坦因的思想首先反映了政治與行政的分離，體現在為憲政與行政之間的關系中。后來，政治學家布隆赤里明確表示，在國家這個范疇里，要區分開政治與行政。

（二）理論首次明確提出

威爾遜在其著作《行政學研究》中首次明確提出政治-行政二分法的概念。他認為，政治與行政應該是兩個不同的概念。其中政治是對于政府而言，去完成的具有普遍意義的重大國家性質的活動，而行政則是一項更為技術性的特定活動，是合法的、明細而且系統的執行活動。威爾遜的該理論是我們今天研究行政學的一個重要參考。

（三）理論被傳承、豐富

在此基礎上，古德諾進一步豐富了二分法理論，他更加重視政治與行政協調之間的研究以及如何實現這種協調。在其著作《政治與行政》中，他認為提到政府具有表達和執行國家的職能，而政治和行政則分別扮演這兩個角色。但這并不意味著政治與行政應該完全分開，古德諾就如何達到二者協調狀態提出了具體的操作可能性，即在適當的狀態下，政治可以適度干預或控制行政。

二、政治與行政二分法理論的意義與局限性

二分法理論自被提出以來便一直備受爭議。對此，我們要辯證地去看待其發揮過的積極作用和其固有的局限性。

（一）積極意義

我們必須清醒的認識到，二分法理論的產生是與西方國家當時的社會背景密切相關。它起源于多黨政治，學者教授們將政治與行政分離開來的最初動機是為了破除政黨分肥制度存在的積弊。因此，他們在改革政治學指導理論時，以二分法理論為指導，使得行政管理在實踐中越來越獨立。這也為現在的政治學與行政管理學研究打下了基礎，發揮了積極作用。

（二）局限性

同時，隨著公共政策學科的興起，很多西方學者也發現，政治與行政二分法理論在實踐中并不是那樣完全適用。首先，它會誘導人們去相信政治和行政之間就是兩個相互獨立不影響但會相互平衡的關系，很多政客盲目追崇二者的分離，結果導致行政機構的辦事效率低下。其次，該理論并沒有為政府提供一個合理的行政組織結構和職能發揮模式，結果導致了政府在人員、政策、事物的制定、執行和反饋過程中劃分的不清楚。

三、政治與行政二分法理論對我國現代政府治理的借鑒

政治與行政二分強調了政治與行政二者之間既相互獨立又相互影響，我們今天研究其二分法理論，也是為我國完善政治體制改革，提高行政效率提供有益參考和借鑒。

（一）堅持中國特色的行政體系制度

從二分法理論的形成過程中看，其產生和發展的社會背景是西方國家的多黨政治制度。而我們是在中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，在黨的領導下，作為中央政策的制定和執行角色，政治機構和行政機構有效運轉運轉。在這個體制中，黨的領導是保障國家政治穩定有序的前提，同時在這個基礎上堅持行政機構相對獨立行使職能，則能更有效地發揮其行政職能。當前我國的政治與行政是一種良性互動的關系，二者既沒有完全分割開，也沒有所謂的完全獨立運轉，二者互相配合，分工協作，高效運轉。因此，我們在研究借鑒二分法理論時，不能盲目推崇，生搬硬套，而是要從自身國情出發，取其精華，去其糟粕，走中國特色的行政體系道路。

（二）持續推進政治體制改革

上層建筑要適應經濟基礎。改革開放四十余年，我國的經濟基礎發生了翻天覆地的變化。為了適應這種經濟基礎的變化，我們就必須持續改革政治體制中相對不適應的部分，否則就會產生許多深層次的矛盾，影響全面建成小康社會的恢弘目標。對二分法理論的研究和有益借鑒有助于我國穩步推進政治體制改革，能夠提供新思路和新方向。

首先是政治發展的方向。必須堅定中國共產黨的領導，這是推進政治體制改革的基本前提和重要保障。研究和借鑒二分法理論，協調處理政治與行政功能的關系，特別是處理好政治對行政的適度控制和行政機構的適度集權。這是很重要的一部分，能為我國政治發展的方向明確了目標。

其次是群眾路線方向。我們的國家性質是人民民主專政的社會主義國家，我們黨從“小”走向“大”，由弱到強，離不開廣大群眾的支持和監督，堅持“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，正是我們國家飛速發展的重要原因。尤其是現在我們正在建立一個權威的、高效的國家監察體系，以實現對行使公權力的公職人員的監察，這將有利于推進全面深化國家監察體制改革，借鑒二分法理論，有助于正確處理監督機關與人民群眾的關系，依靠群眾，服務群眾，使行政監督真正得到人民的支持與擁護。

（三）持續推進行政體系改革

根據二分法理論，政治和行政可以相對分離，在此基礎上，行政體制可以通過自身的管理改革進行運作，通過技術手段提升政府行政效率。當前我國正處于政治體制改革的攻堅階段，如何有效的提高行政效率，促進行政發展，正是我們面臨的重大考驗。它關系著如何有效提升政府工作效能，為國家社會經濟發展服務。研究和借鑒二分法理論，我們可以按照行政治理的概念和精神，重建公共治理的主體結構，科學地理順政府、市場和社會多元主體之間的關系。

首先是抓好政府職能優化這條主線，借鑒政治行政二分法理論，有的放矢地進行各項行政制度改革，比如建立一站式公共服務平臺，簡化行政審批流程，同時不斷加強對公共權力的制約和監督，不斷推動現代化政府建設。

其次是加強公務員隊伍的建設。西方國家將公務員基本分為政務官和事務官兩類，分別處理政治和行政兩個領域內的具體事務。而我國公務員則更多是的兩種角色都有，肩負的任務更重。我國政府職能的發揮，要求公務員隊伍必須做精做強，公務員隊伍職業素養和業務能力的提升是我國推進行政體制改革，發揚社會主義民主的重要途徑。如何堅持在在公務員錄用、考核與晉升三個方面加強教育和管理，堅持嚴管厚愛，確保公務員隊伍既有政治性，又有高度的專業化水準。

（四）注重公平與效率

縱觀西方學者對政治與行政二分理論的批判史，可以看出，他們中的大多數都是在追求政治和行政的獨立與協作，而沒有考慮到公平與效率之間的關系。對此我們必須引起高度重視，采取預防措施，以政府改革為立足點，努力達到公平和效率的兼顧。一方面在政治領域推進民主，始終高度重視社會公平，避免出現兩極分化，另一方面在行政領域注重效率，刺激政府機構及時改進，引入市場競爭機制，不斷規范政府組織和政府行為，確保政府行政效率，持續推進政治和行政二者得以充分有序的發展。

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