西方各國社保危機及其對中國的啟示

方奇

【摘 要】上世紀末至今，全球范圍內的經濟衰退，對西方各發達國家的經濟與社會造成了巨大的沖擊，福利制度和社保體系的安排在經濟危機爆發中起著推波助瀾的作用。本文通過對西方主流國家社保制度和形態的闡述，啟發對各國社保危機肇始的分析。經濟危機促成西方各國對社保發動改革，通過對各國應對措施的分析，討論中國現有社會保障體系存在的問題以及改革的方向。

【關鍵詞】社會保險；西方發達國家；危機；我國社會保險體系

一、經濟危機與社保的聯系

始于上世紀末并延續至本世紀的全球范圍內的經濟衰退被認為是自20世紀30年代經濟大蕭條以來最為嚴重的全球性經濟危機。1997年亞洲金融風暴肇始，2007年美國次貸危機，2008年開始不斷發酵至2013年爆發的歐債危機。在所發地，短時間內就造成了巨額的財富損失，對社會生活造成了巨大的沖擊，甚至在一些國家引發了大規模的政治動蕩和騷亂。探究其原因時，不難發現福利制度的安排在經濟危機的爆發中起著推波助瀾的作用。社保正式是福利社會制度安排下所占比重最大的財政支出。

二、西方福利國家分類[1]

（一）自由主義福利國家

以美國為代表。這種類型的特點是對市場高度依賴，高度的社會分層，低度的設計保障以及私人預存在養老保險金中占較大比重。

（二）保守主義福利國家

以德國為代表。這種類型的特點是對市場的中都依賴，高度的身份隔離，“國家社會主義”——以國家雇員養老金支出占國內生產總值百分比的形式衡量。以及由國家主導的高度維持身份的保險制度。

（三）社會民主主義福利國家

以瑞典為代表。這種類型的特點是對市場的低度依賴，強烈的普救主義和普遍由政府主導的養老保險制度。

三、西方發達國家現有社保制度和形態

（一）希臘

希臘是本次歐債危機的重災區。雖然引發希臘主權債務危機的因素有很多，但是其中最重要的兩個無法忽視。一是希臘政府本身無法控制的外部因素，歐盟普惠型的財政制度有其固有缺陷，保守的貨幣政策和財政政策無法調和而且并不適用于所有成員國。二是希臘政府可以控制但沒有處理好的內部因素，諸如過分慷慨強調攀比的福利制度，僵化的勞動力市場，管理不善的財稅制度等。

希臘的社保制度有保守主義福利模式的特征，有學者將其歸為“地中海福利模式”，也即“南歐福利模式”。根據職業群體不同，希臘的社會保險基金分為三類：1、覆蓋私人部門雇員的保險制度。2、覆蓋農民的保險制度。3、覆蓋自雇人員和獨立專業人士的保險制度。公務員的養老金直接從政府財政支付，并不通過基金管理。

（二）英國

二戰后，歐洲逐步建立起廣泛的社會福利體系。以英國為例，20世紀四五十年代通過《國民保險法》、《國民保健法》、《國民救濟法》等一系列福利制度方面的立法，奠定了福利社會的法律基礎，從60年代到70年代，一個“從搖籃到墳墓”的完整覆蓋的“福利國家”體系建設完成。

英國的社會福利制度安排有三個顯著特征：

a、項目的完整性。社會保障（社會救濟和津貼等金錢補助項目）、國民衛生服務、住房、教育、個人社會服務等方方面面。例如，近期出現的難民潮，難民就占據了政府為無房者提供的公寓。

b、家庭的滲透性。國民保險承擔了兒童扶養的義務。

c、待遇的普惠性。“普遍主義”倫理取向下，忽視公民的具體條件、各類待遇“一視同仁”，導致社會活力被損耗殆盡。

英國福利制度主要問題在于忽視該體系的實施基礎，漠視社會結構變化，無視其與經濟結構的兼容性。英國在剛實施該制度之初，國民大體全是大不列顛公民，隨后英屬殖民地新移民的涌入，改變了人口構成，大量涌入的缺乏知識和技能的新移民也同樣享受福利，并拒絕融入主流社會。作為最早進入工業社會的國家，英國有發達的高端制造業，高端專業技術人員與從事服務業的人“一視同仁”的待遇，平均主義洽洽拖累了勞動力市場的活力。

（三）德國

德國的社會保險體系，起源于19世紀80年代制定并實施的有關社會保險的法令。歷經一百多年的發展演變，形成了獨有的“自治”模式。德國的社會保險管理框架建立在行業自治，政府補助與監督的基礎上。這種分散的自治管理決定了社保基金管理主體有獨立法人地位，享有自治權，由代表大會選舉理事會，自籌資金，自我管理，并實現基金的收支平衡。20世紀90年代開始，政府按照社會保險基金一定比例提供補助。

德國社保的“自治”模式的特點和成因：

1、歐洲最早進入工業社會，工人階級在德國發展壯大，龐大的群體為了維護處于弱勢的雇員利益，因行業不同，集結形成各類社團，而工會和社團便成為公民自治的陣地。

2、由行業協會主持的社保基金，受到廣大受益人的監督，客觀上使得基金不易受到外來勢力的侵蝕。

3、由于采取“自治”模式，不同基金之間形成攀比，造成基金給付壓力，需要財政提供補助，并使德國政府背上沉重的包袱。

4、社保基金的自治，使得工會在社會保障制度改革中擁有很強的話語權。而不同的政黨為了尋求行業協會的支持不會輕易觸碰現有的制度，也是該體系一直維持穩定的原因所在。

（四）美國

美國歷來崇尚自由，在這個新興的國度里，貧困被認為是因自身不努力和慵懶所造成的，因此社會保障這一產物直至1935年以后才在美國出現。歷經80多年的發展，美國模式在當今國際社會頗具代表性。與極左型的福利國家模式相比，它顯得更有效率；與極右型的個人賬戶模式（完全累積制）相比，它又顯得更為公平。

政府主導型的美國社會保險制度主要包括養老保險（包含老年、遺囑及殘疾保險信托基金）、醫療保險（包含住院和補充醫療保險信托基金）和聯邦或者州失業保險構成三大社保基金。由財政部（“管錢”）對設立的基金賬戶進行記錄和管理，以社會保障稅形式征繳的收入導入國庫，每季度劃轉入相應信托基金，而結余則用于購買保本型聯邦特種債券（僅針對社保基金的）。“管事”——社會保障署負責養老保險；勞工部負責失業保險；衛生與公共服務部負責社會醫療保險。

美國這類政府主導型社保制度具有：1、立法完備、分工合理；2、聯邦統籌、以稅代費；3、管理透明、投資保守等三大特點。也是相較于其他制度略顯優越與穩定的原因所在。

政府主導型社保制度，由于社會化程度低，隨著老齡人口增加，經濟的周期性衰退，容易造成基金給付壓力增加，政府將不得不面臨信任危機。政府主導型社保制度，公平有限，但效率低下。前后世代間，稅負不同，后代負擔更大。以個人為繳納單位，以家庭為支付單位，有違公平合理的原則。

（五）日本

日本是發達國家中老齡化速度，老齡化指數最高的國家，同時日本政府的債務比例也是全世界首屈一指的。人口結構的迅速老齡化及其帶來的社保支出剛性增長是加重財政負擔的重要因素之一。日本通過提高消費稅的方法為社保基金募集補充資金；通過制度配套實現普惠型保障和對低收入人群的保障。造成日本社保危機具有單一性和結構性特征，與其他西方發達國家有所不同。

四、西方發達國家社保體系存在的普遍問題

（一）經濟增速持續放緩，甚至衰退，對于社保基金的總體規模和給付能力將造成極大的影響。

（二）老齡化問題的加深，社保的收支平衡以及贍養率的問題凸現。

（三）議會民主制度下，政黨為謀求集團利益而不愿推動養老制度改革。

（四）保險制度功能弱化，社會化保險水平低下，使現有保險體系陷入不可持續的惡性循環。

五、各國在應對社保危機時采取的措施

（一）希臘

1、結構性改革。減少碎片化，將保障性養老體系與繳費性養老金分離。

2、參數式改革。降低養老金替代率，及時調整退休年齡。

（二）英國

1、1986年出臺《社保法》工薪雇員可以“協議退出”國家收入關聯養老金計劃，也可以不參加雇主提供的職業養老金計劃，而選擇一個完全屬于自己的養老金計劃，該賬戶采取完全累積制，由養老基金計劃負責人負責運營。自此，英國實現了轉移支付以及養老方式的轉換。《社保法》將個人養老由公共部門轉向私人部門。形成了現有的三大支柱的社會化養老體系：a、法定養老金計劃（國家養老金計劃，最低收入保障制度。）；b、個人養老金計劃（個人選擇一種或多種養老金計劃。）；c、自愿的養老儲蓄（但是這部分金額與前兩者不同，并不免稅。）。

2、社會福利的再征稅制度的建立。

（三）德國

1、2004年開始實施的《法定醫療保險現代化法》，法定醫療保險涵蓋的醫療費用中增加個人承擔比例，同時以立法形式鼓勵私人醫療保險競爭，提供與法定醫療保險同樣的服務。

2、提高退休年齡，法定退休年齡從65歲，提高至67歲。

3、逐步減少失業救濟金的數額。

4、推動以稅代費制改革。

（四）美國

1、養老保險稅率依據生存期限，基金規模進行適時調整。社保總署依“財務自由，收支平衡”的原則提出計劃，并經國會批準。退休金再征稅。

2、推遲退休年齡。

3、以一生的平均工資作為給付標準。

4、逐步形成以法定退休金、企業補充退休金、個人儲蓄三分的退休養老體系。

（五）日本

1、逐步提高消費稅比例，作為社保基金的專項資金來源。

2、通過制度配套，實現對低收入人群的基本保障，以政府補貼的形式實現社會財富的再分配，推行普惠型社會保障體系。

六、中國社保存在的問題

（一）中國社保是政府主導型。混合養老保險制度構成，由三部分構成：1、社會統籌賬戶（公共收益）和完全基金制的個人賬戶組成；2、基于自愿原則的，由雇主和雇員負擔資金，或由雇主或雇員單獨支付；3、雇員自愿繳費的個人賬戶。但是中國現階段的社保體系并不是全國統籌，而是采取省、市、區三級地方統籌的形式。并未起到調節社會收入和再分配的作用。

（二）中國的社會保險的覆蓋率比較低。中國的養老保險制度，主要受眾群是城鎮居民，而廣大農村地區的人口不在覆蓋范圍內，盡管如此，參與養老保險的城鎮職工總數也不到六成。

（三）低收入群體保障差，減貧效果差。從西方各國的社保體制來看，保障低收入人群的基本生活，提供合理的公共援助對于調節社會財富，穩定社會起著至關重要的作用。現有的社保體制，使最貧困的農村老齡人口和少數民族老齡人口沒有得到救助的可能。減少貧困是社會保險制度最基本的職能，但在現有體制下，兩極分化卻愈發惡化。

（四）現有制度設計，缺乏公平和正義。中國是典型的二元結構社會，農村人口超過總人口的一半，占有的社會財富卻微乎其微。社保制度的地區性差別，城鄉差別，身份差別是根源所在，雙軌制將精英階層與普通百姓隔離，資源配置傾向于精英階層，養老金替代率差異巨大。對改善社會關系，促進社會和諧帶來不利影響。

七、我國社保體系改革方向討論

我國的社保體系是政府主導型，所以以稅代費，以立法的形式固定社保基金的資金來源的將更穩定；而全國統籌相較于地方統籌在調節收入和財富的再分配中能起到更好的效果；帶有特權性質的公務員養老體制已退出歷史舞臺，養老金雙軌制變成了雙池制，在未來應當融合統一；漸進式提高退休年齡，實現男女同齡退休，對于緩解社保基金給付壓力有很大作用；老齡化人口增加和過去因貪腐所致的社保基金虧空，都急需政府對社保增加資金的投入；稅制改革中，可以將個別稅種劃定為社保基金專項資金來源，例如日本的消費稅，加快社保基金的累積；建立健全低收入人群的保障機制是減少貧困，調節社會關系，維持社會和諧不可或缺的。

【參考文獻】

[1]埃斯平.安德森.福利資本主義的三個世界[M].北京：商務印書館.2010.