淺談生態修復法律制度

張艷

【摘 要】全國生態環境保護大會的召開重申了生態保護的重要性，生態修復作為生態保護的重要手段必須法律化才能獲得強有力保障，從當前司法實踐出發，找出生態修復制度存在的問題，如責任界限不明、作為司法保障的公益訴訟不完善、履行方式與生態修復特點脫節，通過不斷完善立法、推進公益訴訟發展等方式構建生態修復法律制度，以期生態修復法律責任得以有效落實。

【關鍵詞】生態修復；法律制度；問題

2017年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《生態環境損害賠償制度改革方案》中指出要逐步建立生態環境損害的修復和賠償制度，加快生態文明建設，并要求在2020年建立責任明確、修復有效的生態環境損害賠償制度。最高人民法院院長江必新表示，要在環境司法案件的審判中貫徹修復性司法的理念。可見生態修復法治化的地位越來越高，且符合當前倡導的用法律武器治理污染的目標。然而，生態修復法律制度當前存在的眾多問題不解決，便難以真正實現生態修復法律化的目標。

一、存在的問題

（1）立法的不完善。雖然全國生態環境保護大會強調了政府的生態修復主體地位，相關的法律法規如《土地復墾條例》規定了部分修復主體，但政策和條例終究不是真正意義上的法律，只能起到指導作用，當責任主體拒不履行責任時，難以起到威懾作用。由于立法的缺陷，修復責任在具體承擔和落實上常出現相互推諉的現象。從權利義務分配正義角度出發，顯然造成生態系統受損的資源開發者、資源利用者以及與之相關企業的利益鏈主體享受的權利更多，國家政府乃至全社會都承擔同等的修復義務顯然是不公平的，針對不同主體實行有區別的責任原則在實務中并未有效落實，“區別”主要是針對不同主體獲益的多少，以人們享有的財富和福利作為區分標準，有區別地對廣泛的承擔主體進行直接修復的義務或間接義務再分配。資源獲益多的主體以及依靠資源利用實現經濟發達的地區不僅要承擔更多的生態修復義務，還應適當補償欠發達地區的發展權益。

（2）公益訴訟制度的不完善。盡管公益訴訟制度的確立使得對污染行為人不履行修復責任的追究成為了現實，然而，公益訴訟制度本身存在諸多問題，遏制著修復責任的履行。且公益訴訟常常局限于民事公益訴訟，忽略了刑事公益訴訟和行政公益訴訟，如此一來，當政府和個人不履行生態修復責任時，便難以自覺地運用司法路徑解決。尤其針對政府不作為的現象，無論是司法還是立法至今尚不完善，行政訴訟文本中至今未確立行政公益訴訟制度，也未授權檢察機關可以提起公益訴訟，立法的缺位，造成追究政府責任的時候，司法權和行政權混亂，甚至出現司法權越位行政權，嚴重破壞環境行政執法的公信力。

（3）善后工作的不完善。傳統上往往為了確定權益及管理方便，將環境的各個部分、各個要素絕然分開，（1）這就導致實踐中多是對環境要素的單一修復與防治，各主體在履行修復義務的時候常常是割裂的、孤立的，且常常以環境要素作為判斷標準，常常看到簡單的眼前成果便停止修復，忽略了生態整體功能是否得以修復，正如有的法官所述：通過對水質進行四個月的修復恢復了原狀，但水質的恢復不等于漁業資源的恢復，也不等于水產業生產秩序的恢復。其次，繳納生態修復費用這種替代修復方式經常被誤認為是民法領域的損害賠償的民事責任方式，損害賠償旨在彌補受害人即私法主體的利益，修復費用必須專款用于生態修復，保護的是社會整體公益，顯然存在區別。導致判決被告繳納的修復費用經常被挪作他用，后期真正用于修復的很少。法律并未明確規定相應的監督主體和驗收主體，導致修復的效果隨意化，修復的要求難以達到妥當程度。

二、解決的方案

生態環境損害修復需要從生態環境的整體性和相互關聯性的特性出發，生態環境損害要放在生態系統中看待生態環境要素的修復必須與其所屬的生態系統一起考慮。（2）政府、企業以及受益方等主體受履行自然修復法律責任的時候，把對單一被污染的環境要素的修復與生態系統的整體性維護相協調，從單一要素防治責任向生態系統整體化修復責任轉變。其次要從立法上對生態修復責任予以明確和細化，例如，針對中央環境督查組反映大部分政府官員不作為、相互推諉的不負責現象，對相關人員建立引咎辭職機制和官員生態考評機制，對政府建立生態退化問責機制，敦促政府對生態脆弱區加強修復和環境保護；社會修復法律責任的落實，則應當首先構建社會修復實體法律制度，例如，建立區域間的生態補償機制，給予實施生態修復的地區以幫助其社會經濟發展轉型的物質基礎；在生態移民地區，對于生存權和發展權受損的當地居民，政府需實施補償的責任。政府作為生態修復的兜底責任人，不僅是環境修復的責任主體，還擔當著重建和促進社會經濟可持續發展并維持生態系統總體平衡的責任。

完善我國的環境公益訴訟制度，環境公益訴訟與生態修復的落實是對應的，對于拒不履行生態修復的污染行為人，可以借鑒昆明中院的做法，建立環境公益訴訟禁制令制度，當被告的行為可能嚴重危及環境安全或者可能造成環境難以恢復或者繼續加重對環境破壞的情形時，人民法院應當采取果斷措施，根據申請人的申請頒布禁止令，及時禁止被告的相關行為，避免訴訟期間侵權行為繼續損害環境。（3）環境公益訴訟的判決有待在司法上進一步完善，比如法院判決被告（污染行為人）承擔一定的費用，這些費用只能用于生態修復。為了改變實踐中此類費用經常被挪作他用的現狀，必須完善公益訴訟發后期執行工作，成立專項資金，專款用于生態修復。這主要是針對民事環境公益訴訟。此外，建立環境行政公益訴訟以督促并保障政府履行生態修復的法律責任，如全國首例檢察機關提起的行政公益訴訟：山東慶云縣人民檢察院訴縣環境保護局行政不作為案，開拓了對環境污染損害公共利益情形的救濟渠道，（4）有利督促了政府等部門履行修復責任，可以在全國范圍內推廣。

【參考文獻】

[1][2]李摯萍.生態環境修復責任法律性質辨析[J].中國地質大學學報（社會科學版），2018（2）.

[3]趙春.生態修復機制在環境司法中的實現路徑研究[J].遼寧師范大學學報（社會科學版），2017（2）.

[4]袁學紅.構建我國環境公益訴訟生態修復機制實證研究——以昆明中院的實踐為視角[J].法律適用，2016（2）.