城市管理行政執(zhí)法問(wèn)題探究

張倩

【摘 要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及城市現(xiàn)代化水平的提高，人們對(duì)生活居住環(huán)境的質(zhì)量要求越來(lái)越高，不僅體現(xiàn)在衛(wèi)生條件上，還體現(xiàn)在城市治理和維護(hù)上，城市管理的重要性越來(lái)越得到重視。此文重點(diǎn)分析了目前城市管理行政執(zhí)法存在的弊端，提出一些具有可行性的對(duì)策與方案，以期能夠解決當(dāng)下執(zhí)法突出問(wèn)題，提高執(zhí)法水平，提升執(zhí)法效率。

【關(guān)鍵詞】城市管理；行政執(zhí)法；問(wèn)題；策略

城市的建設(shè)事業(yè)迅猛發(fā)展，也給城市的建設(shè)管理帶來(lái)了許多新的問(wèn)題。城市容積的迅速擴(kuò)大，人口的積聚增加，亂搭亂建、亂堆亂倒、亂擺攤設(shè)點(diǎn)等，嚴(yán)重影響城市的市容市貌；各種毀壞、破壞公用設(shè)施，嚴(yán)重?fù)p壞了城市形象，破壞了公共資源，為更好地維護(hù)城市形象，加強(qiáng)城市管理，許多地方政府陸續(xù)組建了城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍。然而我國(guó)城市管理在實(shí)際行政執(zhí)法中還遇到很多問(wèn)題，比如：面對(duì)執(zhí)法過(guò)程有些權(quán)力邊界不明顯、職能不明了，缺乏執(zhí)法程序、執(zhí)法不當(dāng)，執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法單位多而雜、毫無(wú)效率等問(wèn)題，不僅降低了城市管理綜合執(zhí)法的嚴(yán)肅性，也降低了群眾對(duì)政府和有關(guān)部門的信任感。

為了規(guī)范城市管理執(zhí)法活動(dòng)，《城市管理執(zhí)法辦法》于2017年3月30日正式出臺(tái)，自2017年5月1日起實(shí)施，對(duì)城市管理執(zhí)法提出了新的要求及規(guī)定。面對(duì)部分執(zhí)法人員粗暴執(zhí)法，不理清狀況就強(qiáng)行處置，缺少理性的方式方法，責(zé)權(quán)不分等膨脹心理，需加強(qiáng)對(duì)城管隊(duì)員的培訓(xùn)。為力求保證社會(huì)的公平提升行政執(zhí)法效率，需控制其執(zhí)法權(quán)利范圍，切斷其利用權(quán)力達(dá)到牟利的目的；行政管理和行政處罰權(quán)必須分開(kāi)行駛，讓兩者相互制約相互監(jiān)督，讓執(zhí)法更加合理化和公正化。

一、城市管理行政執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）權(quán)力界限模糊、職能不明確

上世界90年代，我國(guó)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作以來(lái)，雖然過(guò)去20余年，法效率雖有所提高，各部門職權(quán)交叉引起的弊端也相應(yīng)減少。但現(xiàn)今，針對(duì)城市管理綜合執(zhí)法行為仍有待商榷，一些實(shí)際問(wèn)題還是讓城市管理面工作無(wú)法順利開(kāi)展，例如：執(zhí)法過(guò)程中面對(duì)無(wú)理取鬧的商販，采用什么樣的執(zhí)法手段、執(zhí)法人員以什么身份、要做好怎樣的安全保護(hù)等。由于這些問(wèn)題沒(méi)有得到法律的支持和保障，在執(zhí)法過(guò)程中，行使相關(guān)的行政處罰權(quán)難以得到有效的執(zhí)行。這種蠻橫無(wú)理的商販要么要么采取極端的方法加以解決，但這樣勢(shì)必會(huì)引發(fā)矛盾沖突。要么執(zhí)法機(jī)關(guān)退讓妥協(xié)，這樣不但嚴(yán)重影響了政府的形象和執(zhí)法人員的積極性還損害了法律的尊嚴(yán)。

經(jīng)過(guò)多年的探索與磨合，現(xiàn)在多部門合并成城市管理綜合執(zhí)法部門，這是一個(gè)跨部門專門設(shè)立的一個(gè)城市管理領(lǐng)域中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。以前，在工作中每個(gè)行政部門經(jīng)常各自為政，行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)分開(kāi)后，遇到難題不能及時(shí)的解決，相關(guān)部門相互扯皮，導(dǎo)致了一系列隱患的發(fā)生。例如車輛亂停亂放、馬路上隨便擺攤設(shè)點(diǎn)、流動(dòng)攤點(diǎn)增多等，使原本狹窄的道路變得更加擁擠，整個(gè)城市或街道看上去雜亂無(wú)序，嚴(yán)重影響了市容市貌。交警、工商、城管的管理范圍有重疊，它們之間沒(méi)有很好的做好協(xié)調(diào)工作，管理看上去一片混亂。

（二）執(zhí)法程序不規(guī)范、規(guī)定不嚴(yán)

程序指的是執(zhí)法行為需要按照?qǐng)?zhí)法條文規(guī)定的方式、步驟以及過(guò)程來(lái)進(jìn)行實(shí)施，其具備兩大特點(diǎn)，多樣性和法定性。最主要的目的是讓執(zhí)法行為符合要求，盡量避免矛盾沖突。如在執(zhí)法過(guò)程中盡量保持冷靜理性控制情緒，不做過(guò)激舉動(dòng)而使相關(guān)人等合法權(quán)益受到損害。盡量根據(jù)條文程序共同實(shí)現(xiàn)公正提高效率為目的。這樣提升效率也維護(hù)了有關(guān)人員的合法權(quán)益。然而，我國(guó)現(xiàn)在為止并沒(méi)有行之有效的行政類法典，有些法規(guī)中的程序設(shè)計(jì)內(nèi)容過(guò)于概括。例如一些規(guī)定了扣押、強(qiáng)制拆除等行政強(qiáng)制措施，卻沒(méi)有規(guī)定明確時(shí)限、告知等程序內(nèi)容，這些模棱兩可勢(shì)必導(dǎo)致執(zhí)法主體濫用權(quán)力或程序違法而敗訴。城管單位在城市的行政管理工作中并沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，遇到問(wèn)題只能交給法院，由法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。小的案件如區(qū)區(qū)幾十元、幾百元的案件，城市管理的執(zhí)法人員不會(huì)跑去法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，一般都自行消化。

（三）執(zhí)法手段單一，措施不到位

當(dāng)在執(zhí)法過(guò)程中遭遇頑抗者，需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。可是一般的申請(qǐng)法院執(zhí)行都是重大案件才采用。法院執(zhí)行的程序復(fù)雜、運(yùn)行成本高，小案件大多是和稀泥不了了之。相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的執(zhí)法形式較為單一。現(xiàn)在提倡數(shù)字化管理，這種智能化城管結(jié)構(gòu)還沒(méi)有普及，我們?nèi)栽谑褂脗鹘y(tǒng)的管理。城管執(zhí)法的處理辦法常常以勸說(shuō)為主，對(duì)程度較輕的違法現(xiàn)象，口頭教育了事。上述兩者看似是城管執(zhí)法范圍，是一種柔性管理。野蠻執(zhí)法、暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生雖然表面上阻止了城管正常執(zhí)法，但是城管執(zhí)法人員和行政人員依然被視為是一個(gè)相對(duì)較為對(duì)立的領(lǐng)域。另外，傳統(tǒng)的執(zhí)法方式均是以城管人員為主導(dǎo)，并帶有不同程度的強(qiáng)制性，這是在默許的思維中把城管和行政人員樹(shù)立在了兩個(gè)相對(duì)比較對(duì)立的領(lǐng)域，于是“反抗思維”隨之產(chǎn)生，這也成為了暴力抗法行為發(fā)生的重大制度性誘因[1]。

二、提高城市管理行政執(zhí)法水平的策略

城管執(zhí)法體制改革解決了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城市管理執(zhí)法系統(tǒng)在國(guó)家層面沒(méi)有主管部門的問(wèn)題。但在地方層面，城市管理執(zhí)法體制仍存在弊端，特別是城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)方面存在不少問(wèn)題。相關(guān)研究人員對(duì)北京、天津、河北、山東等10多個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上提出了加快推進(jìn)地方城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的措施建議。為了規(guī)范城市管理執(zhí)法活動(dòng)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平，維護(hù)城市管理秩序進(jìn)行改革創(chuàng)新，來(lái)達(dá)到體質(zhì)的優(yōu)化，行為的規(guī)范，效能的增強(qiáng)。加強(qiáng)對(duì)城管隊(duì)員的培訓(xùn)，提高城管隊(duì)員綜合素質(zhì)，督促城管人員在執(zhí)法過(guò)程中按章行駛權(quán)力，文明執(zhí)法，面對(duì)不聽(tīng)勸阻態(tài)度惡劣的執(zhí)法對(duì)象，盡量維護(hù)城管人員應(yīng)有的形象不和執(zhí)法對(duì)象發(fā)生肢體沖突[2]。

（一）完善相關(guān)法規(guī)法制

以南京為例，南京市城市管理局是人民政府的職能部門，貫徹執(zhí)行國(guó)家和省、市有關(guān)城市管理和城市管理行政執(zhí)法的方針、政策和法律、法規(guī)、規(guī)章。起草相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章和政策，經(jīng)批準(zhǔn)后組織實(shí)施。根據(jù)《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于印發(fā)〈南京市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》（蘇委〔2010〕63號(hào)）和《中共南京市委南京市人民政府關(guān)于南京市人民政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見(jiàn)》（寧委〔2010〕43號(hào)），設(shè)立市城市管理局，掛市城市管理行政執(zhí)法局牌子，為市政府工作部門，承擔(dān)城市綜合管理的責(zé)任。目前南京城管執(zhí)法措施有告知、教育、整改、罰款、申請(qǐng)法院強(qiáng)行執(zhí)行、恢復(fù)原狀、強(qiáng)拆等七種方式。

（二）加強(qiáng)部門協(xié)同配合

1、設(shè)立城市管理委員會(huì)

各級(jí)城市政府可在城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)之外，成立非常設(shè)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——城市管理委員會(huì)由市政府負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員。各級(jí)城市管理委員會(huì)接受本級(jí)黨委、政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，城市管理委員會(huì)下設(shè)辦公室，與同級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)合署辦公。城市管理委員會(huì)的主要職責(zé)是，加強(qiáng)本級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他職能部門（如規(guī)劃、建設(shè)）的工作銜接和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，從源頭上解決相關(guān)部門與城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不明、配合不好、保障不力的問(wèn)題，形成運(yùn)作高效、配合密切的城管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制[3]。

2、多部門聯(lián)合協(xié)作

推進(jìn)城管執(zhí)法與公、檢、法等部門的聯(lián)動(dòng)協(xié)作。具體措施包括：實(shí)行城管部門和公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)交叉任職；公安部門在同級(jí)城管執(zhí)法部門派駐機(jī)構(gòu)，副省級(jí)市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的城管部門可設(shè)立公安支隊(duì)，地級(jí)市城管部門可設(shè)立公安大隊(duì)，縣級(jí)市城管部門設(shè)立公安中隊(duì)；協(xié)調(diào)建立城管執(zhí)法與公、檢、法機(jī)構(gòu)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化管理

1、提高執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)

一方面要適當(dāng)提高城管執(zhí)法人員配備比例。考慮到城管執(zhí)法涉及的業(yè)務(wù)范圍的廣泛性和復(fù)雜性，要在依法精簡(jiǎn)執(zhí)法事項(xiàng)的同時(shí)，適當(dāng)提高城管執(zhí)法人員配備比例。參照公安系統(tǒng)每萬(wàn)人口的警力配備比例，城管執(zhí)法人員可按占城市常住人口的萬(wàn)分之六左右的比例配備。另一方面可以要提高執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，通過(guò)參與培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)示范執(zhí)法教學(xué)等學(xué)習(xí)，不斷改善自身執(zhí)法措施，提升執(zhí)法效率。

2、解決執(zhí)法隊(duì)伍身份問(wèn)題

要統(tǒng)籌解決執(zhí)法人員的編制和身份問(wèn)題，可通過(guò)招錄、調(diào)入、接收安置軍轉(zhuǎn)干部等途徑增加新的執(zhí)法人員，嚴(yán)把入口關(guān)，保證人員素質(zhì)。要明確新增執(zhí)法人員必須是行政編制。同時(shí)，把符合條件的參公編制人員、事業(yè)編制人員轉(zhuǎn)為行政編制，逐步減少協(xié)管人員數(shù)量，推進(jìn)城管執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)。

3、提高執(zhí)法人員福利待遇

要由財(cái)政經(jīng)費(fèi)全額保障執(zhí)法人員的薪酬福利，可考慮將一線城管執(zhí)法人員納入特崗類別，享受特殊崗位津貼。對(duì)于履行城管執(zhí)法職責(zé)所必需的協(xié)管人員，要按當(dāng)?shù)仄渌袠I(yè)類似人員的薪酬水平簽訂聘用合同，由財(cái)政經(jīng)費(fèi)支付其薪酬和“五險(xiǎn)一金”。可參照公、檢、法等部門的標(biāo)準(zhǔn)，合理確定城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法執(zhí)勤用車配備定額，建議按照每人一座的標(biāo)準(zhǔn)配備執(zhí)法車輛。同時(shí)要按照實(shí)有城管執(zhí)法人員數(shù)量和國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配備辦公用房及設(shè)備，改善辦公環(huán)境[4]。

4、完善監(jiān)督考核機(jī)制

盡快研究制定城管執(zhí)法工作規(guī)范，形成科學(xué)、明晰的城管執(zhí)法工作流程和工作標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行執(zhí)法人員持證上崗制度，明確規(guī)定城管執(zhí)法必須配備和全程使用執(zhí)法記錄儀，不使用記錄儀則不得執(zhí)法，全面推進(jìn)執(zhí)法公開(kāi)；強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法人員的考核和問(wèn)責(zé)，把亮證執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法作為評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，把考核結(jié)果與薪酬待遇、身份轉(zhuǎn)變、職務(wù)晉升掛鉤，實(shí)行違法執(zhí)法一票否決制，全方位加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法人員的制約監(jiān)督。

三、總結(jié)

城市管理行政執(zhí)法是事關(guān)我國(guó)城市發(fā)展、社會(huì)和諧的一個(gè)重要問(wèn)題，也是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。為了響應(yīng)落實(shí)好中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)深化城管執(zhí)法體制改革、提高城管執(zhí)法水平，學(xué)習(xí)37號(hào)文件精神，加強(qiáng)城市管理執(zhí)法工作，需要多部門共同努力，對(duì)照問(wèn)題采取相應(yīng)措施找準(zhǔn)對(duì)策，讓城市管理行政執(zhí)法更加合理化、公正化、透明化、有效化。

【參考文獻(xiàn)】

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