國際上學校體育政策執行研究述論：緣起、論域及啟示

潘凌云 樊蓮香 張文鵬

摘 要：近年來，我國一些學者把研究觸角伸向了學校體育政策執行領域，取得了一定的研究成果，總體而言，關于這一領域的研究尚處于十分薄弱的探索起步階段，研究成果還沒有形成系統性。本研究采用文獻資料法，通過EBSCOhost數據庫獲取學校體育政策執行方面的文獻并進行梳理分析，力求進一步拓寬我國學校體育政策執行研究的分析視野，以期深化我國學校體育政策執行理論研究的基礎。結果表明，國際上關于學校體育政策執行研究的研究范式、研究內容、研究方法和理論視角具有較大的啟發性。

關鍵詞：國際；學校體育政策；政策執行；論域；研究范式；研究內容；研究方法；理論視角

中圖分類號：G 812.5 學科代碼：040301 文獻標識碼：A

Abstract： In recent years， some scholars in China have extended the research into the field of school sports policy implementation，and have obtained certain research results. In general，the research of this field is still in its weak and initial explorative stage， and there is no systemic research result yet. This paper， using the method of literature review， through the EBSCOhost databases， obtains the school sports policy implementation of the literature， makes analysis on it， and strives to further broaden the analysis of the school sports policy implementation research in China， in order to deepen the theoretical research on the implementation of the school sports policy in China. The results show that the international research paradigm， research contents， research methods and theoretical perspectives on the implementation of school sports policy are of great enlightenment.

Keywords：international；school sports policy；policy implementation；domain；research paradigm；research content；research methods；theoretical perspective

近年來，我國一些學者把研究觸角伸向了學校體育政策執行領域，取得了一定的研究成果。總體而言，關于這一領域的研究尚處于十分薄弱的探索起步階段，研究成果還沒有形成系統性，學者更多地偏重于對當前學校體育政策執行過程中的具體問題進行短期性的研究，在揭示學校體育政策執行的復雜性、規律性及前瞻性等方面還存在很大的局限性”[2]。針對學校體育政策執行這一現實問題，國際上不少研究者采用多元的研究方法和多維的理論視角，致力于構建學校體育政策執行分析的理論模型，找尋影響學校體育政策執行的相關變量，探索突破政策執行困境的具體策略，大大推動了學校體育政策執行研究的深度和廣度。本研究采用文獻資料法，通過EBSCOhost數據庫獲取了學校體育政策執行方面的文獻，并對這些文獻進行了梳理分析，力求通過對近年來國際上學校體育政策執行的相關研究的梳理，進一步拓寬我國學校體育政策執行研究的分析視野，以期深化我國學校體育政策執行理論研究的基礎。

1 國際上學校體育政策“貫徹危機”與執行研究的興起

學校體育政策是學校體育治理的外在表現形式。各國都十分重視學校體育政策的制定，并不斷地根據學校體育發展的實際對政策進行修正和完善；然而，學校體育政策的實踐表明，許多政策常常在從政策目標轉化為政策現實的執行過程中會發生偏差。美國、英國、加拿大、澳大利亞、挪威等國的學者均對學校體育與健康政策的執行情況進行了調查研究，結果發現，在政策執行的理想狀態與現實狀況之間存在著巨大的差異。英國學者Hardman[3]在《全球學校體育教育調查報告》中指出，“被調查國家中，21%的國家沒有按照法定義務和政策期望實施體育教育，或者只是敷衍執行”。澳大利亞J. Kate[4]的研究進一步支持了哈德曼的觀點，即“盡管有明確的政策要求執行體育教育政策，但在所調查的學校中，對體育與運動教育政策的遵守情況不高，這導致政策目標難以實現”。H. Meredith [5]指出，在當前美國的各類政策實踐中，幾乎沒有一項政策能夠在任何時間、任何地點都得到有效的執行。換言之，“可執行性”和“有效性”并非學校體育政策所固有的內在特質，政策執行不能一概而論。

學校體育政策執行中的“微效現象”和“貫徹危機”促使越來越多的研究者開始追問：為什么看起來具有美好前景的學校體育政策卻不能在現實中收到讓人滿意的效果？究竟是哪些因素阻礙著政策的順利執行？要在執行環節上最大限度地規避失敗和失范，人們應該做什么？為解開政策執行過程中的這一“迷失之鏈”，國際上的學者們開始著力審視與學校體育政策執行相關的各種因素，并力圖尋找擺脫政策執行困境的路徑與策略，以提高學校體育政策的執行力，其研究成果也越來越成為影響學校體育政策實踐的重要力量。

2 國際上學校體育政策執行研究的主要論域

2.1 關于學校體育與健康政策執行效能的研究

政策效能是政策問題研究中的一個重要概念，它是指某一政策的執行對政策目標群體及其相關因素產生的作用。國際上的學者們普遍認為，對待政策執行的效果不能簡單地做出有效還是無效的判斷，必須通過科學的研究設計對政策執行情況進行客觀全面的評估，將政策執行結果與政策目標進行比照，從而得出政策執行是否成功的結論。挪威學者Ellen Haug等[6]通過文獻分析指出，“關于學校體育政策執行效能的實證性文獻至今極其有限，迫切需要展開政策變化對學生體育活動影響的針對性研究”，而“通過實驗研究來驗證學校體育政策執行前后的體育活動參與情況，乃是檢測政策效能的有力度的研究設計。具體來說，要密切關注政策執行的啟動、實施過程，搜集相關的資料和信息，尤其是要通過政策條件下與非政策條件下的學生身體活動水平及對同一群體在政策執行前后學生身體活動水平的對比，準確地分析和論證政策執行的績效”。Russell R.Pate等[7]針對世界各國有關青少年體育活動政策重點研究問題和政策執行的研究方向指出，“當下和未來的學校體育與健康政策研究必須著力分析政策執行的有效性，以判定政策執行是否真正影響了學生的體育活動行為”。同時，他也提出，由于體育與健康教育與環境支持的結果是混合性的，因此，需要展開更加細致深入的研究來判斷政策執行的實效性。

在認識提高的基礎上，國際上的學者們對學校體育政策執行效能狀況展開了深入的實踐探索。KELLY R.EVENSON等[8]通過在線調查的方式對北卡羅來納州各個學區在執行《健康活力兒童政策》（其中要求學生每個在校學習日不少于30 min的中度到劇烈的身體活動）中的經驗和存在的困境和挑戰進行了研究，數據顯示，為數不少的學區學校并沒有達到這一政策要求，而具體的政策執行困境包括時間的有限性、教師的態度、對學習成績的過于投入及對新政策的實施缺乏充分的指導和必要的資源。美國學者Sarah M.Lee等[9]通過調查研究指出，盡管美國多數州和地區都有政策要求各級學校實施體育教育，但各級學校中仍有21.7%的學校并沒有做出體育教育方面的要求”。為了評價體育教育政策的執行程度，A.F.MONICA 等[10]發展了學校體育政策執行保真度指數以評估影響學校體育政策執行的環境因素和具體指標，根據指標具體得分將政策執行情況分為“完全執行”“較高執行”“部分執行”“低執行”“沒有執行”5個層次。在此基礎上，該學者還通過實地觀察等方法對學校體育政策效能進行了實證研究，研究發現，“雖然被調查學校在報告中提及采納了政策，但這些政策并未完全得到了執行。能夠切實按照政策規定的時間要求（例如，每周多少min體育活動時間）完全執行政策的學校十分少見。”加拿大學者C.M.Louise 等[11]通過對校長、教師和學校信息員的半結構式訪談，考察了某省學校體育活動與營養條例的實際執行情況，指出，“針對兒童體質健康問題的學校飲食與體育活動政策的效果取決于其執行情況，但現實中，這些政策頒布之后的執行情況往往不甚理想”。

由上可見，學校體育與健康政策執行困境是世界各國體育與健康教育領域面臨的問題之一，而政策執行實踐中的“執行鴻溝”反過來又引起了學者們的密切關注，學校體育政策執行研究的重要性進而凸現出來。

2.2 學校體育與健康政策執行相關變量的研究

大量政策研究表明，學校體育政策的執行不是一個價值中立的“流水線”運作的過程，它是一個極為復雜的動態過程，在這個過程中，各種內外部因素作用于政策的執行，并最終決定著政策目標能否順利實現；所以，對政策執行影響因素的剖析是學校體育政策執行研究不能繞開的一項任務，這也是國外學校體育政策執行研究的一個重要著力點。

1）不少研究者將政策本身視為決定學校體育政策執行成敗的一個重要變量。

不少研究者認為，學校體育政策的性質、類型是影響政策實施成敗的一個重要變量。何謂理想的學校體育政策？B.Bill 等[12]在歸納各國體育活動標準的基礎上，提出了成功的體育活動政策的“HARDWIRED”標準，即“政策發展中的高度協商；積極的多策略、多層次伙伴合作；充足的支持性資源；廣泛的溝通；獨立的評估；明確的執行分工；尊重事實和證據；清晰的健康促進行動指南”。C.M.Louise [13]在對影響政策執行效能的政策本身的因素進行梳理的基礎上提出，能夠得到順利執行的學校體育政策須具備的特征是“新政策所展現的目標與現狀相比比較優越；與學校要求和體育教師的觀念相容；理解和實施的復雜度適中；有看得到的積極效果”。學者一致認為，作為指導和規范政策行動者的規則，學校體育政策目標必須明確，如果目標歧義橫生、含糊不清，就很容易由于行動者的誤解或曲解而造成政策執行偏離或阻滯。A.M.Bryan等[14]通過對學校體育政策法規的梳理和解讀發現，“多數政策法規的表述都存在著含混不清的地方，以至于不能被不同的人以同樣的方式進行解讀”。A.C.Jordan. 從“政策話語”的角度，采用三級評價量表——“弱措辭”“溫和措辭”和“強烈措辭”對美國16個州的19個學校體育政策進行文本分析發現，“19項政策中沒有一項被評為強烈措辭，5項被評為溫和措辭”[15] 。H.Mina等通過對美國各州體育教育政策的比較發現，大多數州的體育教育政策采用的術語往往是shall（應該）而非要求、命令，或者will（將）。又如，克拉荷馬州的學校體育政策指出，“強烈鼓勵各地向6～12年級的學生提供體育教育教學”，盡管該政策條文使用了“強烈”一詞以說明鼓勵的程度，實際上其政策規范效力仍然極其有限。

2）人的因素是影響學校體育政策執行的第2個重要變量。

國際上，學校體育政策執行研究中對相關人員的行為有深入細致的剖析。R.Paul等[17]通過半結構式訪談方式對小學校長有效創設高質量學校體育活動環境所面臨的挑戰進行了分析，同時考察了校長們對學校體育運動計劃（PESS）在其學校實施中所面臨的挑戰的認知。G.Shirley等[18]通過質性研究的方式對體育課程政策實施中體育教師的知識、態度和行為進行了系統研究，指出，“體育課程改革進程中教師應有更大程度上的參與，改革必須與體育教師的知識和實踐緊密結合，必須讓體育教師對政策有清晰的理解，政策執行才能更加有效”。L.Mariah[19]等指出，為促進學區學校體育政策的有效執行，必須“采取有效策略向所有學校管理者和體育教師傳遞政策；支持校長和體育教師根據本校實際靈活執行政策；賦權并培訓家長、社區成員和教師，使他們能更好地監控學校體育政策執行的過程及結果，而不是僅依靠專業評估人員”。此外，學校體育政策運行中還存在“中介人”的角色（例如學區中心的體育協調人員），他們對學校體育政策的上傳下達起著關鍵作用。由于學校體育與健康政策的實施趨向于跨系統協作，因此，相關系統人員對于政策的態度和回應及其對政策實施可能產生的影響也更多受到研究者的關注。V.S.Emma等[20]通過橫斷面調查的方法，對加利福尼亞州部分學校的體育教育政策實施情況進行了實證研究，從利益分析的角度指出，學校體育政策目標群體對政策遵從與否直接決定著政策的執行成敗，而其行動策略取決于其對政策遵從收益和遵從成本的權衡；因此，該研究提出，要提高政策的執行水平，就需要提高政策對不同目標群體成員利益的整合和協調功能，增加目標群體成員的遵從收益，減少其遵從成本。J.Kate等通過個案研究的方式細致全面地呈現了維多利亞州立中學在實施“每周100 min體育教育和100 min運動教育”的政策壓力之下有哪些力量影響著體育教師的行為選擇？M.A.John等[21]對密西西比州和田納西州8所高中學校體育與健康政策的執行情況進行了跟蹤研究，對決策者、管理人員（特別是校長）、體育教師和學生進行了深入訪談，呈現了執行者們是如何理解政策并發揮其“主觀能動性”的，其研究表明，執行者們關于“什么樣的行動最恰切”的既有知識、經驗、觀念和見解都會在某種程度上形塑學校體育政策運行的具體生態。

3）影響學校體育政策執行的另一關鍵變量是政策運行的環境。

政策環境對學校體育政策的執行而言是一種不可小覷的掣肘因素。A.F.Monica等[26]通過實證研究分析了學校體育政策與學校環境變量之間存在的聯系，數據表明，學校體育政策的實施與可供支配資源的多寡等政策環境變量有關。J.M.John等[22]從體育教師的視角出發對加拿大學校體育條例執行中的背景因素和制度性障礙進行了審視，認為“社會、政治、經濟因素大大超出他們的控制范圍，例如課程對其他學科的更高要求、特別的事件、家長的關切、學校和社會焦點，都會影響到條例實施”。 M.A.John等[23]認為，“在促進青少年學生體質健康的過程中，如果不提升體育教育的價值，不調整有利于政策運行的結構，那么學校是否能夠接受并執行政策，決策者和研究者所預見的進展能否實現存在質疑”。該研究還發現，“政策超載”也會使執行者感到無所適從，“新政策出臺頻率過高，政策負荷超載，導致校長疲于應對，政策能夠在多大程度上得到執行，很大程度上取決于校長賦予它們的優先順序，這使得校長主觀上感知不到重要性的政策（例如，學校體育方面的政策），從而政策難以被執行”。總而言之，學校體育政策的實施絕非一個簡單的“自上而下”或者“由中心到邊緣”的線性運行過程，而是一個復雜的、高度情境性的過程，不同的情境和場域對于政策的執行有著不容忽視的影響，這些環境因素值得研究者系統、深入地剖析。國際上有學者結合政策執行者身處的復雜社會情境來審視他們對學校體育政策目標與內容的解讀和對政策意義的建構，認為，學校體育政策的執行往往與執行者理解與闡釋政策目標的方式密切相關，而政策內容的意義則有賴于政策執行者的認知結構、他們的處境及與政策信號這3個變量之間的多維互動影響。

2.3 學校體育政策執行的治理模式研究

厘清影響學校體育政策執行過程的各個變量固然重要；但在政策執行上，更為重要的是要在理論梳理和總結實踐經驗的基礎上，建立相應的理論分析模型，以便能夠對政策執行過程的研究進行更加詳細、深入的解釋和剖析。目前，學者普遍認為，在當今的社會條件下，學校體育政策的執行過程無不處于一個多維、多層、多元的網絡結構中，政策本身、政策執行者、政策目標群體及政策執行環境等諸多變量之間充滿著各種策略互動，構成了一幅犬牙交錯的復雜圖景，因此，不但要分別對各種影響因素進行具體研究，而且還必須高度重視政策執行過程中存在的各種關系、結構和利益表達，使它們之間的聯系清楚地呈現出來。在學校體育政策執行這一研究領域，相關執行者之間的互動和協作關系已經在國際上得到了學者們的高度重視。譬如，S. Gary等[24]強調采取系統性政策以提升青少年體育活動水平，強調在政策執行中要形成橫跨各級政府、涉及多個相關部門的協同治理策略，采取多屬性治理與層級性治理相結合的政策執行網絡，以避免政策執行的碎片化。該研究主張的容納多元參與者、關注執行主體之間的利益博弈、構建政策執行互動機制等理念和思路，為學校體育政策執行困境的消解和新型治理格局的創建提供了一個分析框架。R.T.DANIEL等[25]則從政策擴散的角度，論及了學校身體活動政策的具體執行模式，并闡述了相關的政策擴散機制。A.F.Monica 等[26]通過對美國9個州65個學校的跟蹤調查，描述了學校體育政策鏈中不同層級執行主體間的相互聯系，提出了學校體育政策執行的“共同構建”策略，指出只有采取多中心治理才能推動學校體育政策的有效執行。同時，該研究者還認為，學校體育政策過程的實施和目標的實現需要相關配套的政策協同，僅依靠單一政策來解決學校體育問題的可能性日益減小，為此，研究者構建了一個學校體育活動多維政策生態模型，把學校體育活動與國家、地區、學校等層級的體育活動政策聯系起來進行整體性建構，呈現了對學生體育活動有潛在影響的多層次政策及其相互之間的關系。A.A.Marie-Jeanne等[27]強調學校體育政策執行的多屬性特點，提出“多元參與主體之間的橫向協調關系構成了學校體育政策執行中的一個重大挑戰，若無法順利建立橫向協作的互動網絡關系，就會導致相應的執行困境”。 H.Ellen等[28]認為，為更好地改善學生體質現狀，各州“應采取多層次治理的社會生態路徑，推進家庭、學校和社區形成伙伴協作或政策聯盟以實現政策的推進”。B.Kamila等[29]則構建了一個旨在推動不同部門之間系統思考、協同行動的綜合性政策實施框架，闡明了公共健康、教育、家庭福利、住房、環境及醫療保健等各個不同的政府部門和私營組織應怎樣互相協調來推進兒童健康政策的實施。

總之，國際上的學者著重從行動者之間的關系與結構的視角審視和詮釋學校體育政策執行，這是一種基于關系主義和復雜性理論的“治理網絡”范式，這一范式更好地反映和揭示了復雜性視域下的學校體育政策執行的實質，使得相關研究在廣度和深度上有了進一步擴展。

3 啟示

3.1 在研究思路上，實現思維方式的“復雜性”轉向

學校體育政策的執行是一個極度繁復的過程，這是研究者必須直面的現實問題。隨著執行活動的推進和外部環境的變化，政策執行往往會遇到一些難以預知的新情況、新問題。在此情況下，若囿于簡單性、還原論思維方式，將無法準確把握學校體育政策執行的內在機制和規律，更難提出切實可行的解決路徑和策略。當前，我國的相關研究停留于學校體育政策執行的某個方面、某個環節或某個變量的分析，較少涉及政策執行機制內部的關聯性和系統性，呈現出“點狀”特征，割裂了政策執行所包含的各要素間的相互關系。在國際上，該領域研究對我國相關研究具有一定的啟發意義。在研究方式上，需直面學校體育政策執行的動態復雜性，綜合考查政策本身的內容與特點、政策執行環境、政策制定者和政策執行者等變量，以及各變量間的復雜聯系，實現由要素式、片段式研究向結構化、體系化研究的轉型。

3.2 研究內容上，學校體育政策執行研究需著力探究上下協調、左右關聯、內外溝通的系統性治理之策

學校體育政策執行研究是一個跨越多學科界限，關涉多個層級和部門，卷入多元利益主體的復雜性問題。對于這樣的跨邊界問題，政策推進的最大難題在于怎樣在多元政策參與主體尤其是政策執行主體之間確立起合理、明確的權責關系，怎樣構建起穩定、高效的聯動合作機制，從而形成共治共享的政策治理格局。在我國學校體育政策執行過程中，有研究發現，“各地制定的實施文件中有關學校體育經費問題與當地財政部門意見不一，有關體育教師數量配備問題與當地人事部門意見不一，共建力量不足”[30]。而要破解這一困境，就必須圍繞多元參與主體間的協調問題，構建起多中心治理的政策執行框架，從而推動學校體育政策執行由共治實現善治。學校體育的改革與發展有賴于政策的推動，學校體育發展方式的轉型需要學校體育政策執行模式做出相應的調整；因此，在學校體育政策執行研究上需要轉換思考問題的方式，通過系統思考，尤其是要以跨學科、跨組織性質等的治理視角來重新審視和解構學校體育政策執行困境。在系統性治理的語境下，學校體育政策的執行研究需著力探究上下協調、左右關聯、內外溝通的系統性治理之策。為此，具體的協同機制、政策工具的選擇及策略的運用等研究實踐層面的問題，顯然也需要研究者探究并提供智力支撐。

3.3 研究方法上，注重多元方法間的混合與共融

從本研究收集的研究成果可見，國際上學校體育政策執行的量化實證研究占據學校體育政策執行研究的主導地位，而在我國此方面的研究寥寥無幾。國際上的學者在采取實證主義的研究范式時，愈來愈重視吸納更為多元的研究方法，尤其是在一些具體研究中采取混合方法研究（mixed methods research），即在同一研究中運用1種或1種以上質性研究的方法和定量研究的方法，這為學校體育政策執行問題的研究注入了新的活力。譬如，Hardman[3]的《全球視角下的學校體育教育現狀研究》一文中，針對學校體育政策的實施情況就綜合采用了在線問卷調查、實地考察、深度訪談、個案研究及文獻資料等方法，體現了質性分析方法與量化研究方法的有效結合。從研究成果來看，國際上的學校體育政策研究呈現“語言轉向”“爭辯轉向”和“議論轉向”，譬如，詮釋學逐漸在學校體育政策執行研究中被采用。例如，M.A.John等[21]對某州執行兒童體育與健康政策執行中的障礙因素的研究，Paul Rainer等[17]對中小學校長對本校實施和監控體育教育與學校運動計劃中所面臨挑戰的認知和執行策略選擇所進行的研究，以及C.M.Louise [11]運用半結構式訪談對學校體育活動政策執行情況的調查及在此基礎上采用建構扎根理論對獲取的數據資料進行質性處理，等等，都是這種研究形式的具體運用。總之，靈活、綜合地采用多元研究方法為我國學校體育政策執行問題研究提供了一個更加豐富的可參考的方法路徑。

3.4 理論視角上，注重多維視角的綜合運用

學校體育政策執行問題不是一個單純學校體育領域的問題，而是一個與眾多學科密切關聯的跨學科問題，僅僅依賴某一學科領域或專業層面的知識很難準確廓清學校體育政策執行過程的全貌，無法深刻揭示學校體育政策執行受阻的根源，而只有借助于多元理論視角，才能全方位、立體式地把握學校體育政策執行的內在規律和全貌，最終找到困境的綜合解決之道。譬如，從研究視角上看，針對具體的研究問題，復雜性理論、治理理論、集體行動理論、政策網絡理論、行為分析和制度分析等各種視角的靈活運用，有助于對學校體育政策執行問題的綜合把握。不同的視角選擇與轉換，有助于拓寬和加深問題分析的廣度和深度。

4 結束語

學校體育改革與發展離不開政策的支持，而有效的執行，才是解決政策問題的最基本、最核心的環節，是實現政策目標，推動學校體育不斷向前發展的關鍵所在；因此，對于我國學校體育政策執行的研究要從更廣闊的視域、更多元的方法，進一步細化和深化政策執行研究，為推動我國學校體育政策執行提供理論依據。

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