美國大型體育場館運(yùn)營中PPP模式應(yīng)用研究

陳磊 陳元欣

摘 要：采用文獻(xiàn)資料法、案例分析法、專家訪談法等，分析美國大型體育場館運(yùn)營中的PPP模式應(yīng)用實(shí)踐，為我國大型體育場館運(yùn)營中的PPP模式應(yīng)用提供參考。以PPP模式的核心環(huán)節(jié)——利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府監(jiān)管為切入點(diǎn)，對美國大型體育場館PPP模式運(yùn)營實(shí)踐進(jìn)行研究。結(jié)論：政策指引與項(xiàng)目機(jī)制是PPP模式在大型體育場館應(yīng)用的必要前提；PPP模式下靈活應(yīng)用稅收杠桿可實(shí)現(xiàn)減輕政府財(cái)政壓力與公共財(cái)政投入有效回收的雙贏；職業(yè)體育俱樂部參與大型體育場館運(yùn)營是PPP模式在場館運(yùn)營中應(yīng)用的可行路徑。

關(guān)鍵詞：PPP；PPP模式；美國；體育場館；運(yùn)營；職業(yè)體育俱樂部；利益分配；風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管

中圖分類號：G 80-052 學(xué)科代碼：040301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Abstract：By using the methods of literature review， case study and expert interview， this paper analyzes the practices of the PPP model in the American large-scale stadiums and provides the reference for PPP model application in large-scale stadiums operation in China. Taking the core links of the PPP model of profit distribution， risk sharing and government regulation as the cutting point， the application of PPP model in the operation of American large-scale stadiums is analyzed. The main conclusions are as follow： policy guidance and project mechanism are the prerequisites for the application of PPP model in large-scale stadiums； the flexible application of tax leverage in PPP mode can achieve a win-win result of reducing the government's financial pressure and effectively recovering the public financial input； participation of professional sports clubs in the operation of large-scale stadiums is a feasible way to apply PPP mode in the operation of stadiums.

Keywords： PPP； PPP model； America； stadium；operation； professional sports clubs；interest distribution； risk；supervision

美國作為世界體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的探路者，早在20世紀(jì)70年代就開始運(yùn)用PPP模式建設(shè)運(yùn)營大型體育場館，成果與教訓(xùn)頗多；因此，分析PPP模式在美國大型體育場館運(yùn)營中的應(yīng)用實(shí)踐，為我國應(yīng)用PPP模式建設(shè)與運(yùn)營大型體育場館提供經(jīng)驗(yàn)參考就顯得非常必要。“利益分配”“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”“政府監(jiān)管”是PPP模式的核心環(huán)節(jié)[1]15-17；因此，本文將以“利益分配”“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”和“政府監(jiān)管”3個(gè)核心環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，同時(shí)以理論為主、案例為輔，對PPP模式下美國大型體育場館的運(yùn)營實(shí)踐進(jìn)行研究。

1 PPP模式的內(nèi)涵與“PPP模式在大型體育場館運(yùn)營中的應(yīng)用”的概念界定

1.1 PPP模式的內(nèi)涵

美國 PPP國家委員會(huì)對PPP的定義是：PPP 是一種公共產(chǎn)品提供方式，利用私營企業(yè)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求，這種提供方式結(jié)合了外包和私有化兩者的特點(diǎn)[1]1。

PPP模式是建立在公共部門和私人部門之間相互合作和交流基礎(chǔ)上的“共贏”，雖然參與各方?jīng)]有達(dá)到利益最大化，但是總收益卻是最大的，實(shí)現(xiàn)了“帕累托最優(yōu)”，這一點(diǎn)正契合了公共部門在大型體育場館建設(shè)、運(yùn)營實(shí)踐中追求的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙贏的目的。

1.2 “PPP模式在大型體育場館運(yùn)營中的應(yīng)用”的相關(guān)概念界定

PPP模式在大型體育場館運(yùn)營中的應(yīng)用強(qiáng)調(diào)3點(diǎn)內(nèi)容：首先，強(qiáng)調(diào)場館的屬性，即應(yīng)用PPP模式建造或運(yùn)營的大型體育場館。其次，強(qiáng)調(diào)場館“運(yùn)營”這一過程，即如何利用場館參與各方的優(yōu)勢資源，盤活場館，實(shí)現(xiàn)“帕累托效應(yīng)”。最后，強(qiáng)調(diào)PPP模式在場館運(yùn)營過程中的應(yīng)用，即根據(jù)PPP模式操作的核心環(huán)節(jié)，場館是如何實(shí)現(xiàn)“利益共享”“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”和“政府監(jiān)管”的最優(yōu)組合。

從目前美國體育場館的經(jīng)營管理來看，美國體育場館主要的運(yùn)營機(jī)構(gòu)可以分為3類：政府機(jī)構(gòu)、職業(yè)球隊(duì)和專業(yè)的私營體育場館經(jīng)營管理集團(tuán)。除政府機(jī)構(gòu)外，職業(yè)球隊(duì)和私營體育場館經(jīng)營管理集團(tuán)均屬于私營機(jī)構(gòu)。本研究的案例限定為PPP模式下美國職業(yè)球隊(duì)或私營體育場館經(jīng)營管理集團(tuán)運(yùn)營的大型體育場館。如圖1所示。

2 PPP模式下美國大型體育場館運(yùn)營中各參與主體的利益訴求及共享方式

2.1 政府部門的利益訴求及其共享方式

結(jié)合《大聯(lián)盟體育設(shè)施的公私合作》中公共部門參與體育設(shè)施發(fā)展的研究，將政府部門的利益訴求研究分為經(jīng)濟(jì)效益、城市發(fā)展效益和象征性效益訴求[2]。

1）經(jīng)濟(jì)效益。美國政府部門在場館運(yùn)營過程追求的經(jīng)濟(jì)效益一般指場館運(yùn)營帶來的就業(yè)率和稅收的增長。就業(yè)率通常是通過臨時(shí)性和固定性的工作崗位來衡量，對于大型體育場館而言，在場館運(yùn)營之前的工作數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后期運(yùn)營中的工作數(shù)量，但前期的工作大部分是臨時(shí)性的，永久性工作崗位往往是由場館的持續(xù)運(yùn)營來實(shí)現(xiàn)的；因此，場館運(yùn)營才是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的重要環(huán)節(jié)。美國政府對大型體育場館運(yùn)營收入征收的稅收由2部分組成，即直接稅收和間接稅收，主要包括場館工作人員繳納的所得稅，以及門票和商品的銷售稅等。然而場館在持續(xù)運(yùn)營中產(chǎn)生的收入會(huì)帶來更多的稅收，主要是由于工作人員在隨后的商品和服務(wù)中支付的營業(yè)稅，這些直接或間接的稅收收入構(gòu)成了“乘數(shù)效應(yīng)”。財(cái)產(chǎn)稅雖然也是場館創(chuàng)收策略的一個(gè)重要目標(biāo)，但是一般很少直接征收。相反，通常的目標(biāo)是利用場館來作為鄰近地區(qū)發(fā)展的催化劑，吸引新的住宅和商業(yè)用地來產(chǎn)生新的財(cái)產(chǎn)稅。

2）城市發(fā)展效益。城市發(fā)展效益主要是指通過場館建設(shè)振興部分特定的地理區(qū)域。在美國許多體育場館PPP項(xiàng)目案例中，政府部門與私營企業(yè)合作的目的就是為了振興特定的地理區(qū)域，特別是在那些發(fā)展不充分的地區(qū)。例如，賓夕法尼亞州Neille島的俄亥俄河邊公園球場，該公園建造在掩埋生活、建筑、工業(yè)和化學(xué)垃圾處理廠上，如今它是一座擁有室內(nèi)和室外運(yùn)動(dòng)設(shè)施、每天接待數(shù)千人的多功能體育休閑中心[3]。從理論上講，這種振興是通過房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的形式來實(shí)現(xiàn)的。通常，在伴隨大型體育設(shè)施發(fā)展而來的總體規(guī)劃中，大型體育場館往往作為重大項(xiàng)目，而圍繞場館周圍布局的房地產(chǎn)、娛樂休閑設(shè)施等往往也被作為大型項(xiàng)目，這些場館和新的商業(yè)環(huán)境能夠吸引新企業(yè)和新居民，創(chuàng)造新的收入來源，同時(shí)也給以前未能充分利用的場地帶來額外的活力，最終達(dá)到振興特定地區(qū)的目的。

3）象征性效益。象征性效益主要是指場館對城市聲譽(yù)和形象、公民自豪感、社會(huì)凝聚力的增強(qiáng)。場館帶來的這些象征性效益主要是通過舉辦大型體育賽事、吸引職業(yè)球隊(duì)入駐等方式來實(shí)現(xiàn)。美國很多新建場館最初也是為了滿足大型賽事的需要，大型賽事的落戶實(shí)際上是對城市發(fā)展的一種認(rèn)可，加之賽事期間舉辦城市在全國乃至全球的高曝光度，無疑會(huì)使城市聲譽(yù)和形象、公民自豪感、社會(huì)凝聚力等顯著增強(qiáng)。此外，建設(shè)新型場館也是吸引職業(yè)球隊(duì)入駐的重要原因，職業(yè)球隊(duì)的興衰成敗與城市聲譽(yù)、形象、公民自豪感、社會(huì)凝聚力等因素捆綁在一起。城市如果不建造新的場館，就可能面臨主隊(duì)遷移到其他地區(qū)的威脅。例如，1984年NFL小馬隊(duì)（Colts）從巴爾的摩遷往印第安娜波利斯，1995年NFL布朗隊(duì)（Browns）從克利夫蘭遷往巴爾的摩，都是由于兩者分別提供了比以前更好的場館（分別籌資9 500萬和2億2 900萬美元建成）[4]。

美國政府在大型體育場館建設(shè)方面的公用支出資金主要集中在對4大職業(yè)聯(lián)賽的各個(gè)職業(yè)俱樂部場館建設(shè)的扶持上。從1980到2001年，美國在公共支出領(lǐng)域已經(jīng)投入近160億美元用于扶持100多個(gè)聯(lián)賽俱樂部的場館建設(shè)[5]。具體而言，一般是通過稅收減免、低息貸款、職業(yè)培訓(xùn)及建造體育設(shè)施的方式來吸引職業(yè)體育俱樂部進(jìn)駐[6]。

2.2 私營企業(yè)的利益訴求及其共享方式

1）政府部門在場館運(yùn)營過程中的優(yōu)惠政策。大型體育場館建設(shè)、運(yùn)營是一項(xiàng)投資巨大且復(fù)雜的工程，例如，在前期的土地獲取、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面需要處理好各方面的關(guān)系。而政府部門作為政策的制定者，在協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系上具有較大優(yōu)勢，具體體現(xiàn)在稅收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地使用等優(yōu)惠政策上。根據(jù)美國有關(guān)法律規(guī)定，公共機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的過程中發(fā)生的各種支出等均不需要繳納消費(fèi)稅，以美國康州政府委托AEG運(yùn)營Rentschler體育場為例，AEG為運(yùn)營體育場而發(fā)生的各種消費(fèi)、租賃等支出均不需要征收消費(fèi)稅[7]46，間接給場館帶來了較大的利潤。

2）公私合作是對私營企業(yè)自身發(fā)展的一種肯定。PPP模式下的大型體育場館在運(yùn)營過程中，從冠名權(quán)、廣告位招商到尋找承租人、舉辦賽事等，擁有場館經(jīng)營權(quán)的私營企業(yè)一般不會(huì)完全統(tǒng)攬運(yùn)營中的全部業(yè)務(wù)，更多的是通過合作的方式將非自身專業(yè)的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交給更專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，以尋求經(jīng)濟(jì)效益的最大化。而私營企業(yè)建設(shè)運(yùn)營的大型體育場館與公私合作的大型體育場館相比，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和信譽(yù)等方面存在不足，因此，私營企業(yè)希望與政府部門合作，來提升自身與其他團(tuán)體合作的砝碼。

3）場館經(jīng)濟(jì)效益的最大化。通過對美國紐約州邊界運(yùn)動(dòng)場（所有權(quán)歸門羅郡政府，經(jīng)營權(quán)歸大羅切斯特室外體育場館公司）2013年以來近4年運(yùn)營收入與支出進(jìn)行梳理分析，邊界運(yùn)動(dòng)場近4年收入占比排前五的分別為停車費(fèi)、包廂租賃、冠名權(quán)、場館使用費(fèi)、廣告；邊界運(yùn)動(dòng)場近4年支出排前五的項(xiàng)目為租金、管理費(fèi)、體育場館維護(hù)和維修、能源費(fèi)用、保險(xiǎn)[7]27。PPP模式下，美國政府部門往往會(huì)在場地租金、稅收、體育場館維護(hù)等方面給予私營企業(yè)優(yōu)惠，并在活動(dòng)優(yōu)先舉辦權(quán)等方面予以支持，以此來提高私營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。

根據(jù)M.L. Walker的《體育設(shè)施管理》，在公私合作的體育場館項(xiàng)目中，一般由美國政府方面提供項(xiàng)目所需的資金，委托私營企業(yè)負(fù)責(zé)相關(guān)項(xiàng)目的收益來源（見表1），從而達(dá)成美國政府與民間的融資合作方式。

2.3 社會(huì)大眾的利益訴求及其共享方式

美國社會(huì)大眾對于場館的利益訴求主要集中在其提供的公共體育服務(wù)的質(zhì)量及場館運(yùn)營帶來的溢出效應(yīng)上。

通過梳理部分體育場館的融資案例發(fā)現(xiàn)，美國社會(huì)大眾關(guān)注的公共體育服務(wù)主要集中在體育場館免費(fèi)門票、大型體育賽事活動(dòng)供給等方面，其關(guān)注的場館運(yùn)營帶來的溢出效益主要集中在就業(yè)機(jī)會(huì)與經(jīng)濟(jì)收入增加、場館周邊設(shè)施的改善等多元內(nèi)容上。PPP模式下美國大型體育場館運(yùn)營中的社會(huì)大眾利益分享的實(shí)現(xiàn)方式主要是在場館建設(shè)之前舉行公眾聽證會(huì)，公眾在聽證會(huì)中可以充分表達(dá)自身的利益訴求。例如紐約揚(yáng)基隊(duì)在建造揚(yáng)基新體育場的所有96個(gè)包工合同中，大約有1/3的建筑份額給了布朗克斯區(qū)的建筑公司。政府部門還承諾如果揚(yáng)基新體育場建成，將在場館附近建設(shè)新的地鐵站，以此來解決社會(huì)大眾在聽證會(huì)中提出的對場館建設(shè)帶來的交通擁堵的擔(dān)憂。此外，MLB官方公布的MLB俱樂部2001年財(cái)務(wù)信息顯示，公民從巨人、奧克蘭運(yùn)動(dòng)家俱樂部分?jǐn)偟氖杖敫哌_(dá)2 440萬1 000美元[8]。

3 PPP模式下美國大型體育場館運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)類型及分擔(dān)方式

根據(jù)參與主體和PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的階段性特點(diǎn)，將PPP模式下場館運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)分為政府部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、私營企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)及政府部門和私營企業(yè)共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 政府部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)類型

1）政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。譬如稅收政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，稅收政策最常見的是美國政府部門通過發(fā)行市政債券來籌集建設(shè)與維護(hù)大型體育場館所需的資金。市政債券具有的特點(diǎn)之一就是場館資金來源的90%必須通過政府部門來擔(dān)保。正是有了政府的擔(dān)保，私營企業(yè)在與公共部門的合作中資金有了保障，但是稅收政策一旦發(fā)生變動(dòng)，沒有了政府部門的擔(dān)保，市政債券這一杠桿可能就不能發(fā)揮出原有的政策推動(dòng)效應(yīng)，對于場館運(yùn)營中的維護(hù)資金籌集來說無疑是一種風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于職業(yè)球隊(duì)的入駐是PPP模式下大部分美國大型體育場館能否持續(xù)運(yùn)營的關(guān)鍵，因此，球隊(duì)的出走對PPP模式下美國大型體育場館來說無疑是一個(gè)巨大的風(fēng)險(xiǎn)，而這一風(fēng)險(xiǎn)的誘因之一是其他競爭城市的稅收政策優(yōu)于本市。公共部門作為政策的制定者，比私營企業(yè)更擅長控制和應(yīng)對政策風(fēng)險(xiǎn)，因此，這類風(fēng)險(xiǎn)一般由政府部門承擔(dān)。

2）企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)美國部分委托經(jīng)營合同的約定，由受托人根據(jù)委托人的委托，以受托人的名義開展受托場館的經(jīng)營與管理活動(dòng)，由此產(chǎn)生的法律后果將由委托人承擔(dān)；因此，在美國體育場館的委托經(jīng)營中，為了控制企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)，場館所有人和受托人之間簽訂的委托經(jīng)營合同中一般會(huì)明確約定：受托人與第三方之間的合同需要事先征得委托人的同意[7]91。美國也有部分政府部門與私營企業(yè)就企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)提出購買商業(yè)保險(xiǎn)，例如AEG與康州政府就簽訂了一份金額為25萬美元的忠實(shí)保險(xiǎn)契約，用以補(bǔ)償因AEG員工的不忠實(shí)行為而對業(yè)主造成的損失[7]41。

3.2 私營企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)類型

由于私營企業(yè)承擔(dān)著PPP模式下美國大型體育場館的經(jīng)營權(quán)，因此，經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)一般主要是由私營企業(yè)來承擔(dān)。

1）場館閑置風(fēng)險(xiǎn)。場館閑置對經(jīng)營者來說是極其重要的一種風(fēng)險(xiǎn)，因此，在PPP模式下美國政府部門在與私營企業(yè)簽訂合約時(shí)非常重視對場館閑置風(fēng)險(xiǎn)的控制。以康州東哈特福德Rentschler體育場委托經(jīng)營為例，雙方合同中約定：AEG作為受托方，需要對業(yè)主（美國康州政府）保證在未來5年的管理期限內(nèi)在其管理的體育場內(nèi)舉行10場大型賽事，其中至少有7場為大型橄欖球賽事。如果未能達(dá)到上述要求，則AEG需要支付給業(yè)主違約金2萬5 000美元[7]39。政府部門通過這種方式將場館閑置的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私營企業(yè)。

2）成本超支風(fēng)險(xiǎn)。在美國體育場館的委托經(jīng)營過程中，私營企業(yè)作為場館的經(jīng)營者，享有經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)，在預(yù)算范圍和預(yù)算事項(xiàng)內(nèi)自主、合理使用經(jīng)費(fèi)，不受業(yè)主的控制，因此，場館所有者撥付給私營企業(yè)的運(yùn)營資金在使用上便存在成本超支的風(fēng)險(xiǎn)，成本控制成為合作中政府部門關(guān)注的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)之一。為了達(dá)到成本控制的目的，委托人主要采用以下幾種措施：一是成本總量控制；二是通過審批受托人制定的年度預(yù)算進(jìn)行控制；三是通過對大額支出的審批進(jìn)行控制；四是通過對人員的工資、福利支出等進(jìn)行約定；五是通過管理費(fèi)用、激勵(lì)費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行約束。

3.3 政府部門和私人部門共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)類型

1）決策失誤風(fēng)險(xiǎn)。美國政府部門作為場館建設(shè)的發(fā)起者，往往在場館的運(yùn)營決策中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但PPP模式的介入使得場館管理運(yùn)營的決策變得更加復(fù)雜。盡管大部分場館依然由政府投資建設(shè)和擁有；但由于運(yùn)營環(huán)節(jié)引入專業(yè)場館運(yùn)營公司或職業(yè)球隊(duì)，僅由政府部門主導(dǎo)決策可能會(huì)對場館的后續(xù)運(yùn)營產(chǎn)生不利影響，因此，PPP模式下的美國體育場館運(yùn)營決策往往由場館所有者（一般為政府部門）、運(yùn)營方、俱樂部來共同確定[7]，這在很大程度上就規(guī)避了原本由政府部門單方面承擔(dān)決策權(quán)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

2）場館安全風(fēng)險(xiǎn)。場館安全風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避與控制是PPP模式下美國政府部門和私營企業(yè)需要處理的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)之一。根據(jù)美國場館委托經(jīng)營實(shí)踐，場館的安全風(fēng)險(xiǎn)一般由政府部門和私營企業(yè)共同承擔(dān)。以Hardball Capital 公司和韋恩堡市的場館委托協(xié)議為例，雙方明確約定：當(dāng)場館內(nèi)部舉辦由市政府組織的大型群眾性活動(dòng)時(shí)，由韋恩堡市政府負(fù)責(zé)場館的安全；當(dāng)場館內(nèi)部舉辦由Hardball capital公司自行組織的賽事活動(dòng)時(shí)，由Hardball capital 公司負(fù)責(zé)場館的安全；同時(shí)雙方還約定場館外部的風(fēng)險(xiǎn)全部由韋恩堡市政府負(fù)責(zé)[9]42-44。

3）不可預(yù)見性風(fēng)險(xiǎn)。契約的不完整性和部分災(zāi)難事故發(fā)生的無法控制性使得PPP模式下美國大型體育場館合作雙方都無法獨(dú)自承擔(dān)場館運(yùn)營中發(fā)生的不可預(yù)見性風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)一般是由公共部門和私營企業(yè)共同承擔(dān)。例如：美國康州政府在與AEG的合約中約定：AEG需購買一般商業(yè)保險(xiǎn)，用于人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失，保額不低于每次100萬美元，每年不低于200萬美元。同時(shí)，美國康州政府需購買以康州政府和場館運(yùn)營方AEG為被保險(xiǎn)人的總額不超過2 500萬美元的額外保險(xiǎn)，用以解決場館承擔(dān)責(zé)任的其他事件[7]41。

4 PPP模式下美國大型體育場館運(yùn)營中的政府監(jiān)管內(nèi)容及方式

4.1 PPP模式下美國大型體育場館運(yùn)營中政府的監(jiān)管內(nèi)容

1）場館運(yùn)營的財(cái)務(wù)監(jiān)管。財(cái)務(wù)監(jiān)管主要包括場館運(yùn)營收入、預(yù)算與大額支出的監(jiān)管。分析PPP模式下政府委托給受托人的權(quán)利與義務(wù)，運(yùn)營收入所有權(quán)、年度預(yù)算與大額支出審批權(quán)均是委托人的主要權(quán)利。美國體育場館委托經(jīng)營所產(chǎn)生的全部收入歸委托人所有，委托人會(huì)設(shè)立專門的運(yùn)營收入賬戶，受托人收取的運(yùn)營收入在活動(dòng)結(jié)束后要全部轉(zhuǎn)移到委托人管理的收入賬戶之中，該賬戶由委托人管理、使用。根據(jù)美國部分場館委托經(jīng)營合同的約定，受托人在每一管理年即將結(jié)束時(shí)需要編制下一年的運(yùn)營預(yù)算，年度預(yù)算的審批權(quán)由委托人行使。此外，受托人發(fā)生的超過一定額度的支出需要經(jīng)過委托人的事先同意。

2）場館第三方合同監(jiān)管。PPP模式下的美國體育場館，政府部門在與私營企業(yè)簽訂的協(xié)議中一般會(huì)就場館的第三方合同做出明確要求，由政府部門或其指定的專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)對場館的第三方合同進(jìn)行監(jiān)管。以SMG和AEG 2大體育場館運(yùn)營集團(tuán)為例，在SMG與美國路易斯安娜州政府簽訂的管理合同中，雙方同意由一個(gè)合同管理者就體育場館的預(yù)算和采購合同進(jìn)行監(jiān)管[10]。在AEG與美國康州政府簽訂的合同中雙方約定：AEG與第三方簽訂的合同并不能減少AEG對于該協(xié)議所承擔(dān)的責(zé)任，任何第三方協(xié)議均要服從于該協(xié)議，美國康州政府提供給AEG一份不具有簽訂合同資格的名單，AEG不得與此類機(jī)構(gòu)簽訂合同[7]43。

4.2 PPP模式下美國大型體育場館運(yùn)營中政府的監(jiān)管方式

1）私營企業(yè)定期報(bào)告制度。根據(jù)多數(shù)美國體育場館的委托經(jīng)營實(shí)踐，受托人需要定期向委托人匯報(bào)受托場館的運(yùn)營情況，例如向委托人提交月度、季度和年度報(bào)告等。根據(jù)合同約定，報(bào)告內(nèi)容一般涉及當(dāng)月的各種收入和支出明細(xì)、各種應(yīng)付款與應(yīng)收款說明、每月的合同及年度計(jì)劃的完成情況、銀行賬戶信息、場館上座率及其他需要說明的信息等。例如：哈里森體育館的委托合同中美國韋恩堡市政府與Hardball capital公司約定，受托公司每月向韋恩堡市政府匯報(bào)的內(nèi)容包括：場館用戶摘要及詳細(xì)的使用活動(dòng)報(bào)告；韋恩堡市政府或者capital 維護(hù)基金的償付發(fā)票；韋恩堡市賽事的收入和支出信息；場館在賽事活動(dòng)中的上座率；城市合理要求的其他相關(guān)信息等[9]56-63。

2）第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)管。成立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)是PPP模式下美國政府部門對私營企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督的主流方式，其中監(jiān)管發(fā)生的合理支出一般由私營企業(yè)承擔(dān)。例如美國門羅郡邊界運(yùn)動(dòng)場，其場館的監(jiān)管者正是由美國門羅郡政府成立的非營利的公共福利機(jī)構(gòu)——大羅切斯特體育管理局，管理局與場館運(yùn)營公司——CROSFC簽訂監(jiān)管協(xié)議，該公司需要支付管理局正常的因監(jiān)管運(yùn)動(dòng)場而發(fā)生的合理支出[7]24。在哈里森棒球場的委托運(yùn)營協(xié)議中合作雙方約定，場館的監(jiān)管工作主要由政府指定的會(huì)計(jì)師事務(wù)所來承擔(dān)，該會(huì)計(jì)師事務(wù)所將不定時(shí)對公司相關(guān)財(cái)務(wù)記錄進(jìn)行審查，一旦因受托方導(dǎo)致韋恩堡市政府受損超過5%或損失金額超過5 000美元，則會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審查費(fèi)用將由受托方公司承擔(dān)[9]64。

5 美國大型體育場館運(yùn)營中PPP模式應(yīng)用的啟示

5.1 政策指引與項(xiàng)目機(jī)制是PPP模式在大型體育場館應(yīng)用的必要前提

美國各州在大型體育場館PPP項(xiàng)目的政策法規(guī)制定上有較大的自主權(quán)，由此，美國在大型體育場館運(yùn)營中采取的PPP模式，是基于其國情和制度基礎(chǔ)上的做法。微觀上，從美國大型體育場館PPP項(xiàng)目的部分合作協(xié)議來看，政府與私營企業(yè)就項(xiàng)目市場準(zhǔn)入與退出、投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、績效考核等機(jī)制上需要有明確規(guī)定，這是確保有效運(yùn)營的必要前提。

5.2 PPP模式下靈活應(yīng)用稅收杠桿可實(shí)現(xiàn)減輕政府財(cái)政壓力與公共財(cái)政投入有效回收的雙贏

靈活的稅收政策是PPP模式下美國政府部門參與大型體育場館建設(shè)與運(yùn)營的主要方式。1994—2004年美國4大職業(yè)體育聯(lián)盟54座新建與改建體育場館的總投資為1 316億美元，其中公共財(cái)政投入高達(dá)802億美元，占總投入的60.94%[11]，而美國政府財(cái)政投入大部分資金來源就是稅收收入。美國用于建設(shè)大型體育場館的稅收政策中最常見的是發(fā)行市政債券，美國國內(nèi)的有些稅法不允許債券所有人從發(fā)行市政債券所獲利息中盈利，因此，美國政府部門作為舉債人，運(yùn)用這種方法所需償還的利息較低。此外，美國政府也非常注重運(yùn)用稅收杠桿保障公共財(cái)政投入的有效回收。已有學(xué)者按照納稅主體的性質(zhì)將美國有關(guān)用于回收職業(yè)體育場館投資的稅收政策進(jìn)行了分類，具體包括：門票收入稅、廣播電視收入稅、體育場館內(nèi)廣告和經(jīng)營活動(dòng)收入稅、運(yùn)動(dòng)員收入所得稅、更衣室收入稅等[12]。這些稅收隨著場館的運(yùn)營而征收，將公共財(cái)政投入的回收與場館的利益相關(guān)者相掛鉤，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了場館公共財(cái)政投入的有效回收。例如BB&T;中心總投資2億1 200萬美元，其中作為政府部門的布羅沃德縣投資1億8 400萬美元，主要依靠1億3 700萬美元的免稅債券和4 700萬美元的應(yīng)稅債券來資助，而每年1 340萬美元的年度償債主要由800萬美元的旅游稅和200萬美元的銷售稅來償還，其余部分來自場館的利潤和投資收益[13]。

5.3 職業(yè)體育俱樂部參與大型體育場館運(yùn)營是PPP模式在場館運(yùn)營中應(yīng)用的可行路徑

職業(yè)體育俱樂部（以下簡稱俱樂部）采取PPP模式參與場館的投資、運(yùn)營是美國私營企業(yè)參與大型體育場館運(yùn)營的主要模式。以NFL為例，俱樂部已經(jīng)成為PPP模式下投資和運(yùn)營大型體育場館中的私營企業(yè)的主要力量。在NFL的29座公立球場中，有22家球隊(duì)采取PPP模式參與了俱樂部所使用場館的投資，大部分場館的投資主要還是依靠美國地方政府，俱樂部只參與了其中的一小部分投資，場館建成后球場所有權(quán)歸美國政府所有，授予俱樂部一定期限的經(jīng)營權(quán)，22家被授予經(jīng)營權(quán)的球隊(duì)的平均使用期限為28年[14]。美國4大職業(yè)體育聯(lián)盟嚴(yán)格控制著球隊(duì)的供給，各地吸引職業(yè)球隊(duì)入駐的一般做法也是直接建設(shè)或與俱樂部合作建設(shè)場館，這些俱樂部在場館內(nèi)容生產(chǎn)、培養(yǎng)球迷群體等方面有著先天的優(yōu)勢。

6 結(jié)束語

PPP模式應(yīng)用于大型體育場館，對提高大型體育場館運(yùn)營管理水平具有重要的意義，但其過程并非一蹴而就，PPP模式在美國大型體育場館中的應(yīng)用經(jīng)歷了漫長的演變過程，是受政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及其自身?xiàng)l件等多種因素綜合作用的結(jié)果。當(dāng)前我國俱樂部采取PPP模式參與場館投資與運(yùn)營的實(shí)踐才剛剛開始，例如2016年，廣州富力和廣州恒大2家俱樂部分別獲得越秀山體育場、大學(xué)城體育中心體育場副場，以及天河體育場內(nèi)場最長達(dá)20年的承租資格。富力俱樂部承諾在2018年前投入約1億1 800萬元用于上述場館升級改造[15]；但是PPP模式在我國大型體育場館的運(yùn)營效果如何還需要根據(jù)我國的具體國情與大型體育場館的實(shí)際進(jìn)行不斷的探索和實(shí)踐，PPP模式在美國大型體育場館運(yùn)營中的應(yīng)用實(shí)踐對我國大型體育場館經(jīng)營改革具有一定的參考價(jià)值。

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