規范性文件備案審查制度中公眾參與機制的完善

宋元元

摘 要：公民的審查建議權是對公民直接參與立法監督活動的肯定，是一個獨立的權利活動，對備案審查程序產生直接影響。規范性文件與公民的利益最密切，公民是權利義務的主體，所以，公民最容易發現法律文件的不合法和不合理之處。這種“低成本高效率”的審查方式有助于國家機關節約人力物力財力。但是，這項權利并未得到很好地運用，公眾參與機制中存在參與度不高和參與程序不規范的問題，本文根據這些問題提出了完善接受程序、完善反饋程序和公布典型案例的建議。

關鍵詞：備案審查；立法監督；審查建議權

一、完善公眾參與機制的意義

伴隨著公民權利意識地覺醒，為防止立法權侵犯公民的合法權益，公民對法律文件審查的建議權出現了。賦予公民審查建議權是制約立法權的需要，也是公民在新的立法體制下民主參與的要求。這不僅豐富了我國立法監督的理論，也拓展了公民權利的理論研究。要使公民的啟動權得到切實的行使，必須完善公眾參與機制。

二、公眾參與機制存在的問題

從公民行使審查建議權的情況上來看，存在著以下的問題：

1.公眾參與度不高

規范性文件備案審查制度經過多年的發展，但公眾對備案審查工作仍不熟悉，甚至不知道有規范性文件備案審查制度的存在。民眾的審查建議權在一定程度上得到了運用，但參與度依然不高。十二屆全國人大以來，截至2017年12月上旬，全國人大常委會只接收各類審查建議1527件，其中屬于全國人大常委會備案范圍的只有1206件。2015～2017年，福州市人大常委會共收到各類審查建議32件，針對規范性文件的合法性提出的審查建議只有4件。縣（區）一級的人大常委會收到的更少甚至沒有。相比于立法監督問題，公民的關注點多在于糾紛的解決，怠于行使立法監督權。此外，因公民提出審查建議導致規范性文件被修改的情況本來較少，再加上案例公開度不夠，缺乏示范效應，公民對備案審查制度缺乏認可度。

2.公眾參與程序不規范

在提出申請的方式上，除法律專業人士外，其它大部分公民對備案審查機構不了解，加之急病亂投醫，可能去信訪局或其他機構提審查建議，審查建議只能由信訪局或其他機構再轉至有關機關。此外，由于普通公民法律素質有限，公民對備案審查的范圍也沒有清晰的概念，各地審查機構也沒有為公民提供簡單易懂的指導辦法，導致很多公民提出的審查建議并不屬于審查范圍。很多公民提出的多數審查建議并不是質疑規范性文件合法性和合理性，而是對規范性文件執行不力的投訴。這些無效建議不僅對維護法制統一沒有幫助，還加重了審查機構的鑒別負擔。公民在書寫審查建議書時也可能會出現困難，非法律專業的公民一般不能寫明審查的事項和理由，不能說明哪條規定存在什么樣的問題，而是以一句“要求審查”帶過。因此，審查機關需要耗費大量的時間和精力去了解具體情況。因公眾參與程序并不簡單，導致公民費時費力，再加上公民不清楚參與程序，需要來回折騰，挫傷了公民的積極性。

三、完善公眾參與機制的對策

1.完善接收程序

在提出方式上，要方便公民，允許公民可以口頭提出也可以書面提出審查建議。口頭提出的，接收機關要予以記錄，書面提出的，對符合形式要件的審查建議當場接收，并出具接收憑證。對不符合形式要件的審查建議進行指導，經審查建議人修改后重新提出。此外，加快推進地方人大常委會和政府建立備案審查信息平臺的步伐，備案審查信息平臺的建立不僅方便報備機關電子報備，也方便公民、法人和組織用電子郵件的方式提出審查建議，使公民足不出戶就可提審查建議。另外，還要健全與其他備案審查工作機構和信訪機構等的聯系溝通機制。對不屬于接收機關審查的，而是屬于其他機關審查的審查建議，既不能置之不理，也不能越權審查，接收機關應當將審查建議及時轉送有審查權的機關處理。對信訪機關接收到的對規范性文件的審查建議，信訪機構應向公民宣傳和解釋規范性文件備案審查制度，鼓勵公民對不合法或不合理的規范性文件提出審查建議，告知規范的參與程序，并將審查建議及時轉送至有審查權的機關處理。

2.完善反饋程序

審查主體向審查建議人反饋工作，既是對公民行使權利的認可和尊重，也是對審查主體行為的約束。進入審查程序后，審查主體應經常與審查建議人保持溝通，讓審查建議人知曉審查進程。審查時詢問審查建議人的意見，允許審查建議人查閱記錄或邀請審查建議人參與聽證會、座談會等，認真聽取審查建議人的意見。作出審查結果后，及時將審查結果書面告知審查建議人，并說明作出審查結果的理由，對審查建議人的疑問進行解答。

3.公布部分典型案例

具體來說，公布因公民行使審查建議權使規范性文件進行糾正的案例，以產生示范效應，提高公民對規范性文件備案審查制度的信心，激發公眾的參與熱情。2017年，全國人大常委會公布了五起由公民、組織提起的備案審查案例。這些案例的公布引起社會反響，產生了很好的宣傳效應和示范效應。

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