律師參與化解和代理民事申訴案件研究

黃曉慧 丁兆增 鐘瑞清

摘 要：隨著立法理念的轉變，檢察機關探索建立律師參與化解和代理民事申訴案件制度有其現(xiàn)實的必要性，然而推行律師參與化解和代理民事申訴案件制度仍存在困境。為響應中央的政策，檢察機關開展律師代理申訴的試點工作。從司法實踐來看，律師參與化解和代理民事申訴的執(zhí)業(yè)權利和經(jīng)費保障不足。為回應實踐困惑，從律師參與化解和代理民事申訴的立法、執(zhí)業(yè)權利、經(jīng)費保障等方面入手，提出構建律師參與化解和代理民事申訴案件制度的建議。

關鍵詞：檢察機關；民事申訴；律師代理；強制代理

一、律師參與化解和代理民事申訴案件的必要性

（一）依法治國的客觀要求

1.立法理念的轉變

在檢察環(huán)節(jié)，民事申訴作為當事人最后一道救濟途徑，不僅關系到當事人的人權司法保障，也關系到錯誤民事裁判的糾正，更關系到生效民事裁判的權威性。在民事申訴案件中建立律師代理制度有利于民事申訴目的的實現(xiàn)。

2.人權司法保障的要求

律師參與化解和代理民事申訴案件是加強人權司法保障的必然要求，律師參與化解和代理民事申訴案件可以幫助當事人厘清訴訪問題，落實訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權利。律師參與化解和代理民事申訴案件，能夠更有效地發(fā)現(xiàn)裁判中的錯誤，避免當事人盲目申訴，更好地引導當事人行使申訴權利。在律師參與化解和代理民事申訴工作中，律師對申訴人進行釋法說理，可以逐步調(diào)整申訴人對案件的不合理訴求，勸導當事人服判息訴，及時終結民事申訴案件，促進民事糾紛的化解。

（二）律師法定職能的要求

1.維護當事人合法權益

據(jù)統(tǒng)計，F(xiàn)省檢察院2014～2016年共受理民事申訴案件2206件，其中，已經(jīng)改判的案件有58件，占總受理數(shù)的2.6%。由此可見，F(xiàn)省檢察院近年來受理的民事申訴案件雖然數(shù)量多，但只有極少數(shù)的民事申訴案件最終改判，這說明生效的民事裁判、調(diào)解書基本上都是正確的。之所以存在民事申訴，是因為有些自然人缺乏法律知識。律師參與化解和代理民事申訴案件，可以彌補申訴人缺乏法律知識的短板，調(diào)整申訴人的不合理訴求，改變申訴人對司法機關成見，加強申訴人對司法機關的理解。

2.維護法律正確實施

《民事訴訟法》第200條規(guī)定了當事人有權向法院申請民事再審，《民事訴訟法》第209條規(guī)定了當事人有權向檢察院申請民事檢察監(jiān)督，同時，《民事訴訟法》第200條和第208條規(guī)定法院裁定再審的事由和檢察院決定提出抗訴的事由相同。《民事訴訟法》的規(guī)定容易使當事人誤認為檢察機關和審判機關一樣，是糾紛裁斷機關，進一步造成檢察機關的民事申訴案件數(shù)量增多。因此，在自然人不懂法的情況下，律師參與化解和代理民事申訴，能夠引導申訴人依法理性申訴，維護法律的正確實施。

二、律師參與化解和代理民事申訴案件的問題

（一）律師參與化解和代理民事申訴案件的立法粗疏

我國現(xiàn)階段的立法沒有對律師參與化解和代理民事申訴進行詳細規(guī)定。例如《律師法》第28條只是簡單地規(guī)定律師可以接受委托，代理各類訴訟案件的申訴。雖然我國現(xiàn)行立法未對律師參與化解和代理民事申訴進行詳細規(guī)定，但是在2014年，黨中央提出律師代理申訴制度。為貫徹落實黨中央有關“律師代理申訴制度”的精神，中央政法委出臺有關建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見，提出建立律師參與化解和代理申訴制度的意義，也提出了一些具有可操作性的工作方法。我國現(xiàn)行民事訴訟法、律師法均未對律師參與化解和代理民事申訴進行詳細規(guī)定，地方的文件規(guī)定也比較簡單。推行律師參與化解和代理民事申訴案件制度需要有相關的立法。

（二）律師參與化解和代理民事申訴的保障不足

在司法實踐中，律師參與化解和代理民事申訴的執(zhí)業(yè)權利和經(jīng)費保障不足。律師參與化解和代理民事申訴的執(zhí)業(yè)權利保障不明。檢察機關既要尊重代理申訴律師依法享有的權利，支持律師依法開展代理申訴的工作，又要為代理申訴律師履職提供便利條件。律師參與化解和代理民事申訴的經(jīng)費保障不足。司法實踐中，律師代理法律援助的民事申訴案件得不到足夠的經(jīng)費支持，使得律師事務所和律師參與化解和代理民事申訴案件的熱情不高。律師參與化解和代理民事申訴案件相比較于律師代理其他普通案件而言，律師需要付出更多的心血，因此律師參與化解和代理民事申訴的經(jīng)費保障只能加強不能削弱。

三、構建律師參與化解和代理民事申訴案件制度的建議

（一）推進律師參與化解和代理民事申訴案件制度的立法

1.立法規(guī)定律師參與化解和代理民事申訴案件制度

我國現(xiàn)階段的法律對律師參與化解和代理申訴的規(guī)定過于原則性，使得檢察機關推行律師參與化解和代理民事申訴案件制度缺乏法律依據(jù)。推進律師參與化解和代理民事申訴案件制度的立法，應當立法規(guī)定民事申訴案件必須由律師代理，即實行強制律師代理制度。對此，可以參考借鑒國外強制律師代理制度的經(jīng)驗做法，對民事申訴案件而言，當事人必須委托律師參與化解和代理民事申訴案件，除非當事人本人或者其法定代理人是律師。強制律師代理制度具有以下兩個方面的優(yōu)點：一是律師幫助指導當事人組織攻擊防御對方當事人的方法，可以更好地維護當事人的民事權益；二是有利于提高訴訟效率，節(jié)約國家對訴訟成本的投入。但是強制律師代理制度有可能違背當事人意愿，且增加當事人經(jīng)濟負擔，這是其不足之處。

2.建立強制律師代理制度

在檢察環(huán)節(jié)，律師參與化解和代理民事申訴案件引入強制律師代理制度，適用強制律師代理的檢察機關范圍可以借鑒德國強制律師代理制度的適用范圍。根據(jù)德國《民事訴訟法》第78條的規(guī)定，在一般民事案件中，當事人在除初級法院以外的其他法院（州法院、州高等法院、州最高法院和聯(lián)邦最高法院）進行訴訟，必須由律師代理。在初級法院（受理標的額5000歐元以下的民事糾紛案件）進行的訴訟不必由律師代理，這種小額案件不適用強制代理的制度設計，體現(xiàn)了經(jīng)濟與效率的平衡原則。我國可以借鑒德國強制律師代理制度的經(jīng)驗做法，規(guī)定在一般民事申訴案件中，當事人在除基層檢察院以外的其他檢察院（州市檢察院、省檢察院和最高檢察院）進行民事申訴，均必須由律師代理。在基層檢察院進行的民事申訴（小額案件）不必由律師代理。

（二）建立律師參與化解和代理民事申訴執(zhí)業(yè)權利保障制度

1.支持律師依法履職

支持律師依法履職，是充分保障律師參與化解和代理民事申訴執(zhí)業(yè)權利的應有之義。《關于依法保障律師執(zhí)業(yè)權利的規(guī)定》要求檢察機關嚴格依法保障律師在參與化解和代理申訴中的執(zhí)業(yè)權利。強化律師參與化解和代理民事申訴執(zhí)業(yè)權利保障制度，要求檢察機關積極保障律師查閱民事申訴案件材料、提出意見等執(zhí)業(yè)權利，對故意刁難律師的業(yè)務部門及工作人員進行問責。同時，要求檢察機關業(yè)務部門優(yōu)先受理由律師參與化解和代理的民事申訴案件，對符合受理條件的民事申訴案件及時處理，支持律師依法履職。建立聽取律師意見制度，切實尊重律師在參與化解和代理民事申訴中提出的法律意見。對律師在參與化解和代理民事申訴工作中遇到的困難和問題，相關部門要積極提供支持、協(xié)助。

2.保障律師人身安全

強化律師參與化解和代理民事申訴執(zhí)業(yè)權利保障制度，只是支持律師依法履職遠遠不夠，還要保障律師的人身安全。《關于實行律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》要求，各政法接訪單位要為律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件提供必要的場地和設施，加強安全防范，保障律師人身安全。根據(jù)《關于實行律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》的精神，檢察機關在實行律師參與化解和代理民事申訴案件制度時，對接訪化解、代理過程中出現(xiàn)危害律師人身安全情形或存在的現(xiàn)實危險應當及時制止和妥善處置。

3.加強執(zhí)業(yè)監(jiān)管

檢察機關作為申訴的組成部分，要大力支持和積極推動律師代理申訴制度的落實。按照司法體制改革的要求，加強律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管，為律師參與化解和代理民事申訴創(chuàng)造良好條件，依法尊重律師參與化解和代理民事申訴案件。將律師執(zhí)業(yè)權利保障納入績效考核目標體系，對落實和保障律師執(zhí)業(yè)權利的情況進行效能監(jiān)察，防止律師合法權利受到不法侵害。檢察機關要主動和律師協(xié)會、律師事務所溝通協(xié)調(diào)，加強律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管，構建申訴代理聯(lián)動監(jiān)管機制，要結合實際制定監(jiān)管代理申訴工作實施意見或細則。對律師在參與化解和代理民事申訴案件中出現(xiàn)違法違規(guī)行為的，按照有關法律法規(guī)嚴肅處理。建立健全執(zhí)業(yè)規(guī)范、投訴審查、責任倒查、公開曝光、績效運用等監(jiān)督制約機制，促進律師代理申訴制度的規(guī)范運行。

（三）建立律師參與化解和代理民事申訴經(jīng)費保障制度

1.建立固定收費制度

民事申訴案件因其案情比普通案件的案情更加復雜，所以化解難度更高。如果律師代理費用太低，則律師不愿意代理民事申訴案件；如果律師代理費用太高，則當事人又不愿聘請律師代理民事申訴案件。為了加強對律師參與化解和代理民事申訴的經(jīng)費保障，可以對律師參與化解和代理民事申訴的收費進行“固化”。對此，可以借鑒德國強制律師代理制度中的“固定收費”制度，即律師費用不由律師決定，而是嚴格根據(jù)爭議金額、收費標準、費率表等進行計算。對律師參與化解和代理民事申訴實行固定收費制度，可以防止律師在金錢的誘惑下故意拖延民事申訴或者故意使民事申訴復雜化。在固定收費制度下，律師會鼓勵當事人提出合理請求，有助于縮小雙方的分歧，弱化矛盾。

2.實行申訴費用由敗訴方承擔

德國強制律師代理制度除了嚴格規(guī)范律師收費的固定收費制度，在強制律師代理的費用負擔方面適用律師費用轉移制度——“全額費用轉移規(guī)則”。即敗訴方需要承擔對方當事人的律師費用，及在準備庭外追索賠償過程中所產(chǎn)生的普通律師費用。律師費用轉移制度能夠在一定程度上緩解司法資源緊張的局面。我國可以在檢察機關民事申訴案件實行律師代理申訴制度中規(guī)定，律師代理民事申訴的費用由敗訴方承擔原則。此舉有利于遏制多頭申訴、反復申訴以及惡意申訴，有利于涉法涉訴信訪案件及時終結，緩解現(xiàn)階段司法資源緊張的局面。

3.建立政府購買律師代理申訴服務制度

《關于實行律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》將律師參與化解和代理申訴定位為一項公益性法律服務工作，而經(jīng)費保障是保障律師參與化解和代理民事申訴公益性的前提。為了使參與化解和代理民事申訴的律師有相應的經(jīng)費保障，政府可以采用購買律師代理申訴服務的方式，創(chuàng)新法律援助的付費形式，將律師參與化解和代理民事申訴的費用納入法律援助范圍。政府將律師參與化解和代理民事申訴納入社會公共法律服務體系，建立政府購買律師代理申訴服務制度，律師參與化解和代理民事申訴案件就可以通過公開招標的方式，以公平透明的方式確立律師的選用和有關的經(jīng)費項目。通過遴選，為申訴人提供優(yōu)質(zhì)的法律服務。律師作為社會第三方主體，可以參與政府購買律師代理申訴服務項目的市場競價，獲得合理的代理價格。此舉有利于激發(fā)律師事務所和律師參與化解和代理民事申訴案件的熱情。當事人申請法律援助，一經(jīng)批準，將暫時免費獲得指定律師的代理服務，而援助律師有無償提供服務的義務，無法定原因不得拒絕代理。

自2012年修訂的《民事訴訟法》第209條規(guī)定在檢察機關實施以來，雖然減少了多頭申訴、重復申訴的現(xiàn)象，提高了檢察機關的工作效率，在一定程度上達到了立法目的，但與此同時也增加了檢察機關受理民事信訪案件的數(shù)量。為了息訴罷訪，民行部門人員不得不投入大量精力協(xié)助控申部門接待答復民事信訪案件。在現(xiàn)有的司法資源和司法公信力均有限的情況下，探索建立律師參與化解和代理民事申訴制度，對解決民事信訪問題而言意義重大。

參考文獻：

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注：福建省教育廳社會科學研究項目（項目編號：JBS14050）：《構建弱勢群體民事案件特別程序研究》。