淺論新形勢下檢察法律監(jiān)督體系的完善與延展

丁德芳

檢察法律監(jiān)督是檢察部門根據(jù)國家憲法授權(quán)、依照法律規(guī)定程序進行的法律監(jiān)督活動，是維護憲法和法律統(tǒng)一正確實施的司法活動，這種監(jiān)督形式既包括對刑事訴訟活動的法律監(jiān)督，也包括對民事訴訟、行政訴訟活動的法律監(jiān)督，而且還包括對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施的監(jiān)督，還包括對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為的監(jiān)督。但目前實踐中檢察機關(guān)法律監(jiān)督體系尚未完全成熟定型，檢察法律監(jiān)督的范圍、與訴訟制度的關(guān)系等問題一直是司法實務(wù)界的困惑點。

一、改變監(jiān)督不足配合有余的現(xiàn)狀，促進司法辦案與檢察法律監(jiān)督的融合發(fā)展

在現(xiàn)行的辦案實踐中，各級檢察機關(guān)的部分業(yè)務(wù)分工依然延續(xù)公訴部門既承擔(dān)公訴職能，又承擔(dān)刑事審判活動監(jiān)督職能；偵查監(jiān)督部門既負(fù)責(zé)偵查活動監(jiān)督、立案監(jiān)督還負(fù)責(zé)批捕；刑事執(zhí)行檢察部門負(fù)責(zé)對被監(jiān)管人員再犯罪案件的批捕、起訴。在實踐中，集中了大量的辦案力量完成司法辦案任務(wù)，由于任務(wù)過于繁雜，也缺乏有力的組織保障，檢察法律監(jiān)督并未得到應(yīng)有的重視，而且，“重法檢配合輕依法制約，重常規(guī)訴訟輕業(yè)務(wù)監(jiān)督”的局面未能得到有效的改變。

在檢察法律監(jiān)督中，檢察機關(guān)不是普通司法訴訟活動的參與者，而是介入各項訴訟活動對程序中的不當(dāng)行為作出評價，即依法啟動相應(yīng)的法律程序（提出抗訴、建議再審、書面或口頭提出糾正違法以及提出檢察建議或意見等），促使相應(yīng)機關(guān)再次審查、糾正違法或啟動正常訴訟程序。對于在訴訟活動中發(fā)現(xiàn)的違法情況，由于訴訟法并未就糾正違法的程序作出具體法律規(guī)定，因此，實現(xiàn)檢察法律監(jiān)督的后果，需要相應(yīng)機關(guān)必要的回應(yīng)。導(dǎo)致檢察法律監(jiān)督目標(biāo)的實現(xiàn)，往往要靠相應(yīng)機關(guān)自身的糾正來實現(xiàn)。實踐中，在基層案件量大，案多人少的矛盾持續(xù)突出的情況下，有限的辦案力量只能向有時限要求的“硬任務(wù)”傾斜，而檢察法律監(jiān)督這個“軟任務(wù)”只是在辦案之余才能予以兼顧。從區(qū)院近年的監(jiān)督實務(wù)情況來看，司法辦案與檢察法律監(jiān)督的發(fā)展不平衡問題突出，檢察法律監(jiān)督的亮點還是不夠突出。

二、辦案活動與檢察法律監(jiān)督的適當(dāng)分離

當(dāng)前檢察機關(guān)的監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)、人員配備、流程等方面都還存在一些不夠科學(xué)合理之處。檢察法律監(jiān)督職權(quán)被分散配置到多個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，比如監(jiān)督職能被分解到民行、偵監(jiān)、公訴、刑執(zhí)等部門，偵查活動監(jiān)督職能被視為審查逮捕、審查起訴職權(quán)的延伸職能，一定程度上抑制了訴訟監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，同時，也難以避免“多頭監(jiān)督”“重復(fù)監(jiān)督”的情況，影響檢察法律監(jiān)督質(zhì)效。

通過檢察法律監(jiān)督資源的優(yōu)化配置，能形成新的檢察法律監(jiān)督格局。按照法律的規(guī)定，檢察機關(guān)同時承擔(dān)司法辦案和檢察法律監(jiān)督職能，但并不等于必須由同一個部門承當(dāng)兩項職能。建議進行積極的探索，考慮分別設(shè)立專司檢察法律監(jiān)督職能的偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、民事檢察、行政檢察、刑事執(zhí)行檢察等業(yè)務(wù)機構(gòu)，以及專司司法辦案職能的審查逮捕、公訴等業(yè)務(wù)機構(gòu)，實現(xiàn)“訴訟業(yè)務(wù)部門不監(jiān)督、監(jiān)督業(yè)務(wù)部門不訴訟”。逐漸建立司法辦案和檢察法律監(jiān)督“一體兩面相輔相成”又平行獨立發(fā)展的新格局。同時，在國家安全、職務(wù)經(jīng)濟犯罪檢察、未成年檢察等業(yè)務(wù)機構(gòu)，適應(yīng)專業(yè)化辦案的需要，探索一體化辦案模式，在特定領(lǐng)域延續(xù)并豐富司法辦案和檢察法律監(jiān)督的融合發(fā)展模式。從而理順?biāo)痉ㄞk案與檢察法律監(jiān)督的運行關(guān)系，二者既適當(dāng)分離又協(xié)作配合，前后銜接、交替推進、相互影響，強化檢察法律監(jiān)督的實效。

實際上，所謂“公訴”已經(jīng)不再是原有比較單一的刑事定罪公訴，還包括簡易程序、速裁程序、認(rèn)罪認(rèn)罰案件中的量刑公訴，針對偵查行為合法性的程序?qū)彶楣V，針對違法所得沒收的民事追繳公訴，此外還有民事公益訴訟、行政公益訴訟。這些公訴，各有自己的目標(biāo)、程序軌道、運作模式、司法責(zé)任，是否提起公訴已經(jīng)不足以涵蓋這些內(nèi)容，而實行公訴也已經(jīng)擁有全新的外延。起訴裁量的權(quán)力要素包含立案審查、調(diào)查核實、補充偵查、偵查引導(dǎo)、提起公訴、不起訴等。實行公訴是提起公訴后，主要在法庭活動等審判活動中支持指控的訴訟權(quán)力，權(quán)力要素包含支持公訴、公訴變更、補充偵查、量刑建議、上訴（抗訴）、刑罰執(zhí)行監(jiān)督等，其核心或基本權(quán)能是支持公訴。事實上，起訴裁量與實行公訴也需要不同的職業(yè)素能，適當(dāng)分權(quán)有利于優(yōu)化檢力，有效調(diào)配檢力，實行專業(yè)化辦案。

三、檢察法律監(jiān)督體系的進一步完善

隨著刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法的修改和司法體制改革的深入推進，相關(guān)法律和中央司法體制改革文件賦予檢察機關(guān)新增職能。然而，執(zhí)法活動、訴訟活動點多面廣、動態(tài)靈活，而且檢察法律監(jiān)督辦案力量有限，要求全覆蓋、無遺漏的監(jiān)督是不切實際的，因此，檢察法律監(jiān)督只有突出重點，才能取得應(yīng)有的實效。

檢察法律監(jiān)督的范圍應(yīng)與執(zhí)法、司法機關(guān)權(quán)力運行的過程相一致，覆蓋執(zhí)法、訴訟活動的各個階段和環(huán)節(jié)，不應(yīng)有不受監(jiān)督的盲區(qū)、死角。檢察法律監(jiān)督作為一項原則在刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法中均有明確規(guī)定，奠定了對訴訟活動進行全面檢察法律監(jiān)督的法制基礎(chǔ)。不過，檢察職權(quán)的規(guī)定與檢察職權(quán)的具體實現(xiàn)并不是等值的，檢察職權(quán)的規(guī)定是一種對權(quán)力的確認(rèn)，而檢察職權(quán)的具體實現(xiàn)必須考慮實現(xiàn)的具體條件和風(fēng)險。在基本職能意義上，檢察法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟活動的法律監(jiān)督，包括對履職中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的法律監(jiān)督，包括對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施的法律監(jiān)督。

探索不同訴訟體系、執(zhí)法司法體系中檢察法律監(jiān)督的職權(quán)配置，是完善檢察法律監(jiān)督體系的基本要求。當(dāng)前，刑事訴訟監(jiān)督工作模式、理論和實踐做法已經(jīng)比較成熟，應(yīng)當(dāng)讓刑事訴訟監(jiān)督起到模板和帶頭作用，牽領(lǐng)民事檢察、行政檢察工作，讓檢察法律監(jiān)督工作更有生命力。檢察機關(guān)的憲法定位為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察權(quán)是法律監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力，其根本屬性和具體權(quán)能都統(tǒng)轄在法律監(jiān)督這一憲法明文規(guī)定的法定職權(quán)之中。無論是參與訴訟活動，還是在訴訟活動中監(jiān)督其他訴訟參與機關(guān)，以及對法律規(guī)定的其他執(zhí)法司法活動的檢察法律監(jiān)督，都是在行使憲法所賦予的法律監(jiān)督職責(zé)。在檢察法律監(jiān)督體系完善和成熟定型階段，必然需要人民檢察院組織法明確職權(quán)，并出臺專門的檢察法律監(jiān)督程序法，在統(tǒng)一立法中秉持立足檢察權(quán)性質(zhì)、構(gòu)建體系化監(jiān)督模式、構(gòu)建檢察法律監(jiān)督效力體系以及健全激勵與制約體系等理念，維護公平正義。