《芝加哥公約》爭端解決機制的性質探討

袁珊珊

摘 要：對于《國際民用航空公約》的爭端解決機制的性質一直學者們質疑的問題，學者們因為《國際民用航空公約》在實踐中的實用價值存在很多質疑，從而導致對于該公約的爭端解決機制產生了一些困惑，很多學者認為該爭端解決機制性質屬于沒有約束力的外交解決方法，本文鑒于此對這一問題進行了理論上的探討，從而得出該機制是一種國際司法體制的觀點。

關鍵詞：國際民用航空公約；爭端解決機制；外交解決途徑；國際司法體制

人類的任何活動發展到一定程度都會產生相應的規則來約束使其有利于人類的存在和發展，航空活動也不例外。《芝加哥公約》就是這樣一種規制世界上大多數國家的民用航空活動的國際規則。

1944年《芝加哥公約》第十八章是關于“爭端和違約”的內容。眾所周知，爭端解決規定是一部法律必不可少的內容。爭端解決規定是一部法律法規能夠有效實施、發生法律拘束力的有力武器。也就是說，如果一部法律法規沒有相關的爭議解決條款或內容規定。那么一旦產生與該法律相關的任何爭議將無法得到有效解決。比如世界貿易組織的爭端解決機制，被認為是世界貿易組織制度的核心部分，WTO的總干事魯杰羅曾經對其這樣評價：“如果對世界貿易組織的成就進行評價，不提及爭端解決制度，任何此類評論都不是完整的，因此，可以說該爭端解決機制是多邊貿易體制的基石，其對全球經濟穩定和增長做出了最獨特的貢獻。”①所以，在我看來，《芝加哥公約》的第十八章的爭端解決規則的規定是《芝加哥公約》的最重要的一部分，它是《芝加哥公約》的目的和宗旨得以實現的有力保障。

該十八章的內容確立了《芝加哥公約》機制下的爭端解決。《芝加哥公約》是約束成員國的國際法律規則。《芝加哥公約》的目的是使國際民用航空按照安全和有序的方式發展，并使得國際航空運輸業務得以建立在機會均等的基礎上，健康地和經濟地經營。因此，為了實現此目的，《芝加哥公約》規定各締約國對于與公約有關的任何爭議、糾紛均可以通過該公約第十八章的爭端解決機制予以解決。

依照《芝加哥公約》第十八章規定的爭端解決機制，一旦國家之間出現對公約及其附件的解釋和適用發生爭議，國家之間必須先進行協商，協商不成時，則必須交由理事會裁決，對裁決不服時，任何國家均可以將該裁決提交給理事會設立的特設仲裁庭或國際法院進行上訴。

這樣的爭端階段機制的性質一直存在爭議，在實踐操作中，當國家將爭端提交理事會裁決時，理事會一般會將專家出具的爭議解決草案交由理事國投票表決，但是各擁有投票權的理事國經常會由于國際關系、經貿關系等顧慮而無法做出公正的選擇。因此這也是ICAO爭端解決機制中比較大的一個問題。或許匿名投票是一個不錯的選擇。正由于此種情況，很多學者認為該機制是一個沒有強制制裁力的外交解決機制。而且很多學者也因此質疑該機制的實用價值。一般情況下，在國際公法的領域內，我們首先必須認識到這樣一點，即：一個國家通常更多考慮的是政治利益，而不是把與其他締約國之間的爭端提交給一個有約束力的法律程序。這樣或許可以解答學者對于《芝加哥公約》爭端解決程序之所以很少得以適用的困惑了。鑒于這樣的理論和實踐困惑，從一個國際司法機制需要滿足的條件這一角度我們分析得出的結論認為該機制是一種司法性質的解決機制。

首先，要確定一個存在的實體機構，機構必須有法律專家。比如WTO的專家組和上訴機構，均是由合格的政府和非政府人士，包括法律專家組成。ICAO的理事會是裁決機構，該機構對于締約國之間的爭端交由熟知《芝加哥公約》的法律專家形成決議草案，草案交由各理事國投票表決。這樣看來，ICAO的理事會是符合這一條件。另外，當締約國對于理事會裁決不滿時，可以對理事會裁決向特設的仲裁庭上訴，該特設仲裁庭也是公約規定下的機構，其也滿足這一要件。

其次，機構的職權是通過解釋和適用某些法律規則來解決法律性質的糾紛或爭端。比如國際法院和國際海洋法庭在解決法律性質的國際爭端時所適用的則是國際法和國際海洋法。我們知道在《芝加哥公約》的爭端解決機制中，不管是理事會還是特設仲裁庭，其均是通過適用《芝加哥公約》及其附件對締約國之間的爭端進行裁決。那么《芝加哥公約》及其附件就是爭議解決適用的依據和基礎。除此之外國際法的一些基本原則對于爭端的解決也具有適用作用。

再次，機構必須擁有依據某些專門的規則對所提交的糾紛或者爭端進行管轄的職權。比如國際法院依據《國際法院規則》第36條行使管轄權。國際海洋法庭依據當事國的接受聲明對有關海洋法公約的解釋和適用所發生的爭端進行管轄。而ICAO理事會和特設仲裁庭依據公約的第十八章對國家之間關涉《芝加哥公約》的解釋和適用發生的爭端行使管轄權。公約本身的規定即是機構或法庭行使管轄權的依據。

復次，機構在適用法律解決爭端時，必須有詳盡、明確具體的程序和規則，這些程序和規則應該能夠保證當事國有機會闡明事實、發表意見，保證機構正確適用法律。比如國際法院解決爭端的規則和程序是《國際法院規約》和《國際法院規則》。理事會在裁決爭端時適用自己的議事規程，理事會主持下的特設仲裁庭在處理上訴的理事會裁決時也有自己的仲裁程序可供適用。

最后，機構所作出決定對當事人具有約束力。公約規定，理事會對一國空運企業的經營行為作出的裁決，未經上訴撤銷，應當保持有效。對于其他事件的裁決。裁決一經上訴，其效力應當暫停。上訴后作出的裁決具有終局效力②。而且裁決結果也有保證實施的強制執行規定，比如公約第八十七條對于空運企業不遵守規定的處罰規定：如理事會認為一締約國的空運企業未遵守根據爭議解決程序所作出的最終裁決時，即不準該空運企業在爭端所涉國的領土之上的空氣空間飛行。公約第八十八條對于締約國不遵守規定也給予一定的處罰，即暫停該違法締約國在大會和理事會的表決權。

因此，對于這樣的一個環環相扣的爭端解決機制，很明顯是一個有約束力的司法處理過程。所以，我們通過上面的論述和分析，得出這樣一個結論，即《芝加哥公約》機制下的爭端解決是一個司法解決機制。明確《芝加哥公約》的性質，具有重要的理論和實踐意義，對于《芝加哥公約》在國際司法實踐當中的運用具有很好的保障作用。對于爭端所涉締約國之間的爭議解決也具有很好的指導作用。

注釋：

①張慶麟主編.國際經濟法武漢大學出版社，195頁.

②《芝加哥公約》第八十六條.