PPP模式下的中小型機場投融資模式研究

劉晶晶

摘 要：隨著國內經濟發展，國內中小機場數量猛增。但是資金的獲得、分配及使用模式仍需改良空間，PPP模式以其在公共設施方面特有的優點逐漸被各國推廣使用。將PPP與我國國情結合并運用到中小機場的建設中，對我國的民用航空業發展將大有裨益。

關鍵詞：PPP 機場 投融資

引言：2017年我國經濟增速下降到7%左右，經濟增速變緩，經濟結構調整，改革開放步入攻堅階段，經濟增速雖然放緩，實際經濟增量依然占全球增量的三分之一，中國經濟在全球范圍依然非常重要，中國民航業亦如此。各地中小型機場數量猛增，然而，機場小機場近7成虧損，民航部門對小機場的補貼逐年增加，在2016年，獲得補貼的中小機場共135個，資金總額10.79億元；2017年有民航發展基金補貼了146個小機場，共計12.11億元；

1 機場采用PPP模式的基本框架

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

機場建設的PPP模式基本框架包括以下七個部分：

（1）選擇項目的伙伴公司。政府部門根據需要，確立一家有資質有實力的私營合作公司，并與該私營公司簽訂特許權協議。（2）確立項目。在項目的論證階段，合作雙方共同參與項目的確認、技術設計和可行性研究工作，合作完成項目的前期工作。（3）成立項目公司。政府部門和私營公司根據雙方確定的項目組織成立項目公司。（4）項目融資和招投標。在政府的監督下，項目公司可以將工程進行招投標，同時項目公司和公共部門合作進行項目融資，公共部門一般作為擔保人，在政府公共部門的擔保下，投資人的風險大大減少，融資的難度大大降低，提高了成功率。（5）項目建設。政府部門與私營公司本身對項目設計和施工建設，政府與其進行合作的同時也對其進行監督。（6）運行管理。項目建成后，交由項目公司經營管理，政府部門依照協議和有關法律，政府對項目公司的運行負有監督管理責任，并給予一定的政策扶持。（7）項目交接。特許權協議期滿后，項目由私營部門移交給政府，所有固定資產歸政府所有。

2 機場實施PPP模式的必要條件

機場實施PPP融資模式的條件：

（1）政府部門的大力支持。在PPP模式中合作雙方的角色和責任會隨項目不同而不同，但提供最優質的公共設施和服務的目標是始終不變的。PPP模式是一種較有效的機場建設的方式，但并不能替代政府的有效治理和決策。無論任何情況，政府均應保護和促進公共利益，承擔起機場項目的總體策劃，負責組織招投標，理清好各參與者間的權限和關系，降低項目總體風險。（2）形成有效的監管構架。良好的監管的形成和監管能力的執行，是一個機場項目得以順利完成以及未來的運營順暢的重要環節。為保證企業資產的安全性，政府監管必須確定一種承諾機制，降低融資成本，并給企業提供投資的激勵。而且，政府監管必須要保證企業生產運營的持久性，讓接受監管的企業得到合理的利潤。機場的投資回收期長，所以政府必須建立一個適合機場長期發展的程序，并制定相應的監管規則。項目公司保持良好的財務狀況是機場具有可持續發展的前提，而且利益相關者要進入監管過程。政府監管不力會引起各種風險，監管效率對政府而言非常重要。（3）完備的法律法規制度。PPP模式需要在法律層面上對政府、企業部門需要承擔的責任和義務進行明確規定，來保護雙方的利益。機場項目在PPP模式下的設計、融資、運營、管理和維護各個階段都可以采用公共民營合作，通過完善的法律法規對參與者進行有效約束，保證最大程度發揮優勢和彌補不足。（4）專業化人才和機構的支持。PPP模式很大程度采用項目特許權經營的方式進行結構融資，完成這項工作需要充足的法律、金融和財務等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規范化的PPP交易流程，對機場項目的運作提供政策支持；另一方面需要專業化的中介機構提供專業話的服務。

3 制度變革以促進PPP模式

3.1轉變政府職能。PPP模式的核心作用是引入市場機制。民航機場具有自然壟斷性、對經濟發展發展具有重要影響，因此，傳統上，供給責任一般由政府承擔。但是在PPP模式中，隨著市場競爭機制的引入，政府職能的合理定位和有效履行責任非常重要。對于投資者來說，一旦投資了民用機場，首先要面對的就是當前不規范的政府監管問題，包含民用機場安全監管、收費體制、運行約束、投資建設中的標準等，這些都需要政府和民航行業主管部門盡快建立適應“市場發揮基礎性作用”這一格局下的投資建設管理體制和運營監管體制，為民用機場投融資創新提供良好的外部環境。

3.2建立適應PPP模式的投資管理制度。機場建設投資項目專業性強、類型多樣，這些項目并不都適合定義為PPP項目。嚴格來講，準公共品項目才適合作為PPP項目標的，因此，在確定PPP項目政策框架時，首先要對項目范圍有一個清晰的界定。

3.3建設基于契約的機場運營管理體制。基于合約的政府和社會資本的合作過程是PPP模式的本質，政府和社會資本雙方都誠實守信、認真履行約定，才能順利地開展PPP項目。而按合同辦事是PPP的精神實質，是政府和社會資本長期合作的基礎，也是PPP項目順利實施的重要保障。引入PPP模式后，要根據合資合作、外包、特許經營等各種不同的方式，建立相對應的規則，形成基于契約的機場運營管理機制。

4 總結

采取PPP模式建設機場有以下優點：一，能使私營部門從一開始就參與到項目當中，可以提高機場經營建設效率，降低融資風險；二，能強調政府在項目當中的重要性，政府可以給予負責項目的部門相應的政策扶持作為鼓勵和補償，如貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權、稅收優惠等，使私營部門投資機場項目更積極，同時也為項目順利運營提供保障。不管從融資體制建設還是政府部門和民營資本的相處模式來看，PPP都值得去研究和使用。總體來說，PPP模式對我國中小型機場建設意義重大。

PPP模式在我國機場業前景廣闊，PPP的推行有利于我國的中小機場建設。