淺析土地整治權屬調整管理的意義及工作思路

李道聰

土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產建設活動和自然災害損毀的土地進行整治，提高土地利用效率的活動。土地整治是盤活存量土地、強化節約集約用地、適時補充耕地和提升土地產能的重要手段，是增加有效耕地面積，實現耕地總量動態平衡的有效措施。積極開展土地整治，對于緩解人地矛盾，改善農業生產條件和生態環境，提高耕地綜合生產能力，特別是糧食生產能力，促進農村現代化建設，提高人民生活水平具有極其重要的意義，也是貫徹中共中央關于建設社會主義新農村重要決策的集中體現。

攀枝花市位于中國西南川滇交界處，總面積7411.03平方公里，轄5個縣（區），是“攀西地區”實施土地整治的重要區域。區內地形以山地為主，河谷、盆地、平原地形次之。2001年以來，攀枝花市開始有系統地進行土地整治工作，歷經多年的實踐和探索，從當初為滿足耕地占補平衡任務單純的土地開發，逐漸發展為內涵豐富的綜合性土地整治，成為攀枝花市改善農村基礎設施的重要舉措，為推進社會經濟發展打下了堅實的基礎。

一、土地整治權屬調整管理的意義

土地整治權屬調整是指農村土地整治過程中涉及到的土地所有權、土地使用權調整及在其上設定的他項權利調整、確認以及變更登記的行為。土地所有權調整包括農村集體土地之間、國有土地與農村集體土地之間的調整。土地使用權調整包括農村集體土地使用權、國有土地使用權的調整。土地他項權利調整包括土地整治過程中因所有權或使用權調整產生的他項權力的調整。

土地整治權屬調整管理是維護土地整治當事人的合法權益，防止發生新的土地權屬爭議和促進土地整治事業健康發展的重要環節。農村土地整治前后的質量、數量發生變化，利益格局也隨之變化，土地整治不僅要完成各項工程措施，還應在尊重自然規律，尊重農民意愿和原有的產權的基礎上，進行地籍調查、現狀確認、權屬變更、土地登記等地政工作，穩定農民家庭承包經營，這是土地整治工作的一個突出特點，直接關系到土地整治事業的成敗，關系到農村社會的穩定和發展。

二、土地整治權屬調整管理的工作思路

土地權屬管理工作貫穿土地整治工作全過程，基本程序包括土地權屬和利用現狀調查和確認、編制權屬調整方案、公告及異議處理、權屬調整方案報批、停止受理登記、補充說明因規劃設計變更引起的權屬調整情況、權屬調整方案的實施、土地權屬和利用變更登記、建立資料檔案等。

（一）項目選址、可行性研究和規劃設計階段

1、項目選址階段：縣級國土資源管理部門應在土地整治項目范圍確定后切實查清項目區土地權屬和利用現狀，主要依據土地登記、土地利用現狀調查以及土地變更調查和登記。調查內容主要包括項目區域的確切邊界；項目區域內宗地的數量、類型、質量；項目區域內的土地權利人類型、數量；原有土地的確權登記發證情況。將土地權屬現狀狀況標繪到大比例尺的土地利用現狀圖上。編制土地權屬和利用現狀報告。2、項目可行性研究階段：編制、公告和報批《土地整治權屬調整方案》；確定土地權屬調整范圍，遵照土地所有權盡量不變和土地使用位置面積可適當調整原則確定土地權屬調整范圍。除飛地、插花地外，項目區范圍內土地所有權原則上盡量不調整；對需要調整的土地使用權、承包經營權，位置應盡量與整治前保持一致或大致相當。初步編制土地整治權屬調整方案，縣級國土資源管理部門、鄉鎮和村委會要組織有關村民代表就權屬調整進行協商，形成初步方案。廣泛征求意見，土地整治權屬調整方案應征得三分之二以上土地權利人的同意。土地權屬調整方案應當在有關鄉（鎮）、村進行公告，公告15天。對權屬調整方案有異議的土地所有權人、使用權人，應于公告期內書面提出，經協商不能解決的，爭議由當地人民政府調處；集體經濟組織內的農民對土地承包經營權調整有異議的，應在公告期內向村集體經濟組織或鄉人民政府提出，爭議由村集體經濟組織和鄉人民政府調處。簽訂相關協議，包括整治人與土地權利人簽訂協議；涉及所有權者，土地所有權主體之間應簽訂調整協議書；涉及使用權者，由鄉村集體經濟組織與農民簽訂調整協議書。制定《土地整治權屬調整方案》，內容包括項目區內土地權屬狀況，權屬調整的范圍，整治人與土地權利人簽訂的協議等。《土地整治權屬調整方案》報縣級人民政府批準。3、項目設計階段：從項目立項及其備案至項目初步設計編制工作之間有一定的時間跨度，在此期間，縣級國土資源管理部門應凍結土地權力變更登記，停止變更土地利用現狀。項目初步設計和施工設計階段，到實地復核《土地權屬和利用現狀報告》有關內容，對確實發生變化的情況應組織有關方面進行協商，及時解決。

（二）項目實施階段

1、實施準備階段：縣級國土資源管理部門應按照有關規定核實項目區地類、面積、界址、權屬及補償方案等，保證地類、面積準確，界址清楚，權屬合法，權屬調整方案和補償方案等無爭議，為施工創造條件。凍結土地權利變更登記，停止變更土地利用現狀；土地整治項目一經批準，縣級國土資源管理部門應公告在土地整治項目批準后至土地權屬調整完成前，停止辦理土地權力轉移、抵押等登記手續，禁止任何改變土地利用現狀的行為。2、工程施工階段：縣級國土資源部門應認真核查核實公告內容執行情況；應規劃設計變更，造成土地權屬重新調整的，應按有關規定對原權屬調整方案補充、說明，并報項目所在縣級國土資源管理部門確定。3、竣工驗收階段：土地整治項目竣工后，要按照經批準的土地權屬調整方案，公平、合理地分配土地權益，并確定土地所有權、使用權、承包經營權。縣級國土資源管理部門及時進行土地變更調查和土地變更登記。縣級國土資源管理部門應建立新的地籍檔案，并妥善保管有關土地登記資料。

三、土地整治的實施，將原本不規整田塊通過工程措施，建設成為形狀規整、適宜現代化機械耕作的田塊，不可避免須對土地權屬做相應調整，本著依法、公開、公平、公正和自愿原則，正確處理好整治前后的土地權屬關系，依法確認、調整和劃定土地的所有權、使用權和承包經營權，保障土地所有者和使用者的合法權益，對土地整治的健康發展和農村的社會穩定都具有十分重要的意義。