政府購買NGO服務“錢”途

馮一凡

7月12日,北京會議中心上演了一場政府購買社會組織公益服務的盛宴。500余家“攤位”展示著各類公益項目簡介,涉及扶貧救助、扶老助殘、醫療衛生等10個領域。“趕集”般的大會正式掀起了北京市億元資金政府購買NGO(Non-Governmental Organization)服務的帷幕。然而自誕生之日起,“政府購買服務”這個嶄新的字眼就被一個個質疑的問號包圍著。政府購買服務出于怎樣的考慮?購買資金從何而來?怎樣讓政府購買民生服務成為一種常態?其中的監督機制又應該如何建立?

“強政府,大社會”

促進NGO將社會組織的發展是中國完成社會轉型的必要前提。北京市社會團體管理辦公室(簡稱社團辦)書記溫慶云表示,政府購買服務模式的提出主要以實現政府角色轉變為出發點,由“全能政府”轉向“有限政府”,管理方式由微觀管理變為宏觀調控。原本由政府包攬的社會服務職能將漸漸交由社會團體,而在原有政府體系中承擔這些職能的事業單位也將逐步“轉型”。

溫慶云說:“在國外,NGO社會組織是社會建設的主體,強調的是‘小政府,大社會的理念。引入市場競爭機制,一方面優化了服務的質量,另一方面也降低了政府的財政負擔。結合中國的國情,我認為,應該形成‘強政府,大社會的理念。由政府,特別是財政部門,發揮引導作用,扶植社會組織,撬動社會資源。”

這與清華大學公共管理學院創新與社會責任研究中心主任鄧國勝的觀點不謀而合。鄧國勝認為,這種政府付費或購買、民間組織提供服務的合作模式,既能明確民間組織相應的職能,又使民間組織獲得穩定的服務項目和經費來源,使NGO社會組織發展獲得實質性的內容和更大的空間。

溫慶云不乏感慨地說:“我們的政府機構應該從根本上轉變理念,社會組織不是‘洪水猛獸,應當正確認識和管理。今后政府購買服務應該成為現代政府發展的一種新趨勢,有利于轉變政府職能,精簡政府機構,提高行政效率。”但在管理流程和資金配置上溫慶云表示還需要更系統的規劃。

億元資金的煩惱

去年北京市財政預算涵蓋1.5億社會建設資金,計劃用于購買居委會、樞紐型組織和社會組織服務三方面工作。其中涵蓋的用于購買社會組織服務的資金將購買300項社會組織公益服務項目,根據項目的不同情況,給予每個項目3萬至30萬元不等的資金支持。

記者從部分參與此次購買服務的NGO社會組織中了解到,財政預算的1.5億元社會建設資金雖包括了購買NGO服務所需,但不足以涵蓋此次北京市政府購買NGO服務的1億資金。

業內專家指出,若要解決資金的問題可能需要北京市社團辦與社工委協調,從原有的1.5億中爭取更多資金。但這將意味著社會建設預算資金所覆蓋的其它方面工作將受到影響。專家也提出了另一種解決方法,即向財政部門申請追加資金,填補缺口。但財政預算并無購買社會組織服務這項科目,預算盤子已成定局,財政又該如何解決這筆資金?

溫慶云在受訪時反復與記者強調,此事尚在協商中,社團辦將不遺余力將工作繼續開展下去。連續多日,記者多次聯系采訪北京市財政局相關負責人,但一直未取得任何結果。與此同時,已經簽約的社會組織,特別是一些資金短缺的草根型NGO只能苦苦期盼資金的到位,以維持機構的良性運轉。

據知情人士介紹,盡管北京市有關部門已經起草了一份文件——《北京市政府購買社會組織公益服務項目試點工作意見》,但在“錢”的問題上仍是各部門間糾結的核心。

“實際上財政對購買服務沒有劃撥專項經費。購買哪些服務、怎么購買、如何監管購買后的效益,還需要經過深思熟慮,認真研究。”溫慶云說。今后政府購買社會組織服務若要成為常態,必將需要穩定的資金保障,這涉及到各部門的責任、權力和利益的劃分。一套系統化、規范化的管理與資金配置辦法亟待出臺。此外,業內學者表示,政府購買NGO服務目前最大的阻礙是財政系統表現得過于“頑固”,一方面是對NGO的認識和理念“頑固”;另一方面在預算科目上“頑固”,不夠靈活。

截止至發稿日,記者仍試圖與北京市財政局聯系,但對于政府購買NGO服務的資金問題,北京市財政局表示不方便透露。

“購買”≠“采購”,常態如何形成

政府購買社會組織公益服務若要成為常態,需要澄清“政府”、“購買”、“服務”三個抽象的概念。業內學者指出,首先,什么是“政府”?我們不能籠統地說“政府”,民政部門想購買NGO的服務,但民政部門有多少錢可以來購買?錢又在哪里呢?錢在財政部門。政府購買NGO服務,但到底有哪些政府部門可以購買? 政府內部職能的交叉,也導致政府購買服務的躑躅不前。

其次,什么叫“購買”?為何是“購買”而非“采購”?NGO所服務的領域:教育、公共衛生、社會福利、社區公共服務等不在《政府采購法》原有法律范圍之內,即使按照《招標投標法》,NGO所提供服務的領域也不在其中。“采購”意味著規模化的訂單、正規化的管理和可持續性的資金保障,相比之下,“購買”字面上則涵蓋了“單一性”、“偶然性”、“隨意性”的意味,對于“購買”的數量、“購買”的頻率、“購買”資金的來源沒有明確的定義。

第三個關鍵詞即“服務”。何為“服務”?“服務”的領域、對象有沒有清晰地規劃?服務提供方的選擇和服務的流程怎樣確定?政府事業單位所提供的公共服務是否涵蓋在內?“服務”的標準、質量如何制定和監督?政府已經逐漸看到社會組織在社會建設中發揮越來越重要的作用,特別是在服務民生這個領域。

溫慶云也表示:“現在最關鍵的是要出臺有效的規章制度,形成系統,約束購買的范圍,購買的方式和監督檢查的辦法。”

政府購買社會組織公益服務常態機制的形成需要制定相關的管理辦法,規范政府購買行為。業內人士建議,首先要通過對《政府采購法》、《招標投標法》的完善,明確各部門政府的職責,約束行政職能的延伸。二是要制定購買公共服務的預算,在財政預算中列出專門的科目,納入年度財政預算,為推進公共服務購買提供有效的財力保障,解決財政投入上遇到的制度問題。政府購買預算也應通過公開方式向社會公布,提高政府購買服務預算資金的透明度。對此,寶雞市財政局社保科科長崔勤學也表示,政府購買服務的資金應當納入年度預算,由民政部門負責統計服務種類、服務對象的范圍、服務標準等工作,上報給財政部門,統一編制預算,并由財政通過國庫集中支付直接提供給社會組織。三是對服務的流程進行規劃。凡屬競爭性購買模式,需要進一步完善購買程序的細節,考慮到長效機制、成本核算、民間組織的草根性、目標和評估的本土化、政策制定過程中的協商參與等問題。對招標方式要有明確的要求,如采購公告的時間、參與競標的家數、評標的流程等,規范政府采購的基本程序。同時,應當考慮減少非競爭性購買模式,建立事項明確、權責清晰、主體獨立的購買關系。對于與政府職能相關的行政事業機構,不應參與購買,或加快事業單位改制的進程,確立購買契約關系,理清行政與事業、公共服務購買與事業單位改制之間的界線和關系。

建立多元化專業監督

最好的服務來自最嚴格的監督。鄧國勝表示,多元化的監督管理是購買公共服務的制度保障。財政部門或應加強對購買資金使用的監督,建立績效評估體系,并有責任確保財政資金流程的安全可靠與高效。對于服務的質量、數量的監督或應歸屬購買服務的部門負責。但崔勤學指出,在工作中發現目前存在普遍的基層信息不對稱問題。“由于缺乏完善的信譽系統網絡,財政部門無法得到真實、有效的信息,對基層服務開展過程中出現的問題不甚了解,以至于無法真正確保有效地監督。” 崔勤學說。

除卻政府部門內部的監督,采納獨立的第三方監督機構也是一種選擇,如會計事務所、法律事務所、審計事務所等機構。這些機構參與政府購買服務的監督具備客觀性和公正性,擁有更專業的人才,也更科學、技術性更強、更客觀中立。亦或建立專家監督機制,從更宏觀的角度去監督政府購買服務中出現的問題。讓專家團隊及時了解政府購買服務的運行狀況,通過數據分析發現購買服務中出現的問題,并及時調整相應的政策。

此外,政府購買社會組織服務將直接影響著社會公眾的利益,公眾和媒體的監督能夠直接反映政府購買公共服務的效果,也讓購買的資金、流程中的任何瑕疵無影遁形。

簡言之,政府購買社會組織服務模式的最終確立還需要很長一段時間的磨合。其中在觀念轉變、資金來源和管理體系上仍存在諸多矛盾和沖突,解決的途徑仍需要決策者盡快給出明確的辦法。