充分發揮黨代表作用的制度設計

張祥庭

摘 要：長期以來，黨代表在黨代會召開期間基本上能夠履行表決、選舉、審查報告等基本職責，但是在黨代會閉會期間，由于缺乏制度支撐、人員構成不合理、素質能力不強等因素，黨代表不能發揮應有的作用。應該通過明確職責定位、落實組織保障、健全工作制度和完善考核機制等措施，充分黨代表的作用，進一步提升黨員隊伍的戰斗力。

關鍵詞：黨代表 黨員代表大會 任期制

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2018）07-0-01

充分發揮黨代表在黨員代表大會閉會期間的作用，對于進一步發揮基層黨組織的作用，加強黨組織的凝聚力戰斗力影響力，提升黨的執政能力，鞏固黨的執政地位具有重要意義。

一、黨代表的權利與職責

1.黨代表任期制的形成

從中共的一大至六大，中國共產黨黨員代表大會每年召開一次。因此，黨代表身份是每年換屆一次。1945年，中共第七屆全國代表大會開始實行地區、系統代表團制度，中央委員會與地方黨委實行任期制。中共八次全國大修訂的《黨章》規定：黨的全國代表大會（代表）每屆任期五年，全國代表大會會議由中央委員會每年召開一次。但是因為種種原因，從中共八大開始的代表常任制在八大二次會議之后取消了。從十三大起，黨代表常任制再度被重視起來，并在1988年開始在全國選擇了12個地區作為代表常任制試點。一直到十七大確認實行黨代表任期制，并于2008年出臺了《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》（以下簡稱《條例》），規定：“實行黨代表大會代表任期制。黨代表大會代表每屆任期與同級黨代表大會當屆屆期相同?！?/p>

2.關于黨代表權利與職責的規定

在實行黨代表任期制后，黨代表擔負了更多的責任與義務。對于黨代表應該發揮的作用，《條例》規定：“代表在黨代表大會召開和閉會期間，享有代表資格，行使代表權利，履行代表職責，發揮代表作用。”黨代表要認真學習宣傳貫徹黨的理論和路線方針政策，認真學習宣傳貫徹黨代表大會精神，模范遵守黨的章程、黨內各項規定和國家法律法規，維護黨的團結和統一，密切聯系黨員和群眾，在生產、工作、學習和社會生活中發揮表率作用，認真行使職權，自覺接受黨員和群眾的監督，不得利用代表身份謀求任何私利和特權?！稐l例》第十三條規定：黨代表大會代表應當采取適當方式，與基層黨員和群眾加強聯系，了解黨的決議、決定在執行過程中遇到的問題，反映基層單位黨員和群眾的意見和建議。

3.黨代表應該擔負的職責

在《條例》出臺之后，各地相繼制定了關于發揮黨代表作用的規章制度，尤其是對閉會期間黨代表應該發揮的作用作出了更多的規定。大體概括如下：

3.1發揮建言獻策作用。黨代表是基層黨員的代言人，最了解基層黨建和經濟社會發展中出現的各種問題，對社會熱點保持足夠的敏感性，他們應該承擔起為黨委政府工作建言獻策，促進黨委政府工作科學化合理化的重任。

3.2發揮橋梁紐帶作用。黨代表的服務對象是基層黨員和群眾，維護群眾的利益是黨代表工作的出發點。將黨的各項方針政策傳達到群眾中去，把基層社會動態和群眾所思所想反映上來，這是黨代表的基本職責[1]。

3.3發揮民主監督作用。黨代表應該把對其他黨員的監督當作組織賦予自己的神圣使命。堅持組織原則，把發現的問題及時反映給上級黨組織，讓黨組織和黨員干部及時糾正錯誤，才能使黨組織保持紀律嚴明，永葆純潔。

3.4發揮模范帶頭作用。黨代表往往能夠得到絕大多數黨員的認可，具有很強的感染力和號召力，能夠在黨的建設和經濟社會建設等各個領域發揮模范帶頭和示范帶動作用。

二、黨代表發揮作用的制約因素

1.基層黨代表隊伍的人員構成不夠合理

性別結構、身份結構和民族結構都不盡合理是基層黨代表中普遍存在的問題。從男女比例上看，女性所占比例偏低；從人員構成來看，領導干部所占比例偏高，使“黨員代表大會”成為“黨員領導干部代表大會”；從民族結構來看，少數民族黨代表所占比例偏低。黨代表的構成不合理，容易使“黨員代表大會”變成某一特定人群的“代表大會”，有違“黨員代表大會”的本義。

2.閉會期間黨代表發揮作用缺乏制度支撐

對于閉會期間黨代表如何發揮作用，包括服務對象、服務方式、服務程度和服務頻率等細節方面等沒有統一而詳盡的規章制度要求?！稐l例》對黨代表閉會期間的職責有所規定，但是并不具體，過于籠統。各地出臺的相關制度，都不具備足夠的法律約束性和權威性，僅僅是提出了黨代表發揮作用的大體框架，還沒有形成有機的制度合力。

3.黨代表的橋梁紐帶作用沒有得到充分重視

群眾和黨員對于黨代表在黨員代表大會閉會期間應該起到的作用并不了解，甚至某些黨代表本人對自己應該承擔的責任也知之甚少，黨代表發揮作用的活動面臨著社會認知的“門檻”。在實踐中，黨代表和基層黨員及群眾缺乏溝通交流的平臺和氛圍，黨員和群眾“遇事想不起來黨代表”[2]。有的地方黨委對黨代表的作用沒有充分重視，對黨代表的意見和建議不認真落實解決，使黨代表失去了黨員群眾信任和擁護的基礎。

4.部分黨代表能力和素質不能滿足要求

實行黨代表任期制，在一定程度上調動了黨代表的積極性，增強了黨代表的責任感和榮譽感[3]。但是，部分基層黨代表把這當成了一份榮譽，卻沒有認識到黨代表應該發揮的作用和肩上應該擔負的責任；有的黨代表只為自己的利益代言，只反映自己關心的事情，只向上級表達自己的訴求，根本不把選民的利益放在首位；有的黨代表能力不足，不會用提案、報告等形式把選民所盼所想表達出來，思維混亂，表達不清，不能很好地為基層黨員和百姓請愿；有的黨代表受自身素質的影響，看問題片面偏頗，遇事容易偏激極端，缺乏大局觀，很難把上級的工作意圖和政策精神正確地傳達給群眾和基層黨員，引起誤解；有的黨代表對自己的身份沒有任何認同感，存在敷衍塞責思維，遇到考核時就到群眾中走一趟，留下幾張照片應付考核，有的代表單純地給幫扶對象留下一些現金，沒有耐心聽群眾傾訴心中想法，不能為群眾提出好的建議和思路。這些，都直接影響著黨代表橋梁紐帶作用的發揮。

5.缺乏有效的監督考核機制

在黨代會上，黨代表是否認真地聽取和審查了黨的委員會、紀律檢查委員會的報告，是否表達了基層黨員的訴求和意愿，在閉會期間是否經常跟基層黨員和群眾保持聯系，是否真正地聽取了基層黨員和群眾的意見和建議，是否真正地對其他黨員進行監督，是否樹立了先進模范作用，都沒有具體量化標準，更沒有建立相應的激勵約束機制。這樣，黨代表既可以不向選舉他的黨員負責，又可以不向黨委負責，發揮不發揮作用一個樣，做多做少一個樣，直接導致了黨代表責任意識的欠缺[4]。

三、推進黨代表發揮作用的建議

1.明確職責定位

1.1完善法律法規，為黨代表發揮作用提供法律保障。要對黨代表的權利和職責作更多的說明，讓黨代表擁有的權利得到法律保障，讓黨代表應該擔負的職責受到法律約束，讓地方黨委對黨代表發揮作用進行獎懲或者考核評價時，有更堅定的制度依賴。

1.2出臺地方規章，構建完整的黨代表工作制度體系。在地方層面，要根據本地實際，在促進黨代表發揮作用方面出臺具體的規章制度，形成一套包括報告審議制、質詢制、表決制、提案制、基層調研制、聯系群眾制、監督舉報機制等完整的制度體系。

1.3加強宣傳引導，為代表開展活動提供良好的環境。必須把握好輿論導向，廣泛宣傳黨代表發揮作用的典型事例，積極引導黨組織和黨員群眾真正理解、支持黨代表工作，為黨代表發揮作用打好群眾基礎[5]。一是要在群眾和基層黨員層面加強宣傳，讓他們認識到，黨代表是加強基層黨組織建設的強大力量，是聯系黨組織和群眾的橋梁紐帶；二是要讓黨代表本人對自己的代表身份產生充分的認同感，明白自己肩上所擔負的責任有多么重大，認識到自己所從事的是一份偉大的事業；三是要讓地方黨委認識到，基層黨代表最能夠正確反映基層黨建存在的問題，黨代表所提的建議往往是最切合實際，最符合群眾切身利益的。

2.落實組織保障

2.1健全組織機構。建立黨代表聯絡工作常設機構，鄉鎮或者較大的村設立黨代表聯絡工作站，安排固定的黨代表進駐聯絡站，為黨代表發揮橋梁作用提供場所。

2.2完善活動形式。把基層黨代表按照地域、職能或者部門分成若干小組，每個小組承擔不同的工作任務和職能，或者各自有不同的側重點；每年召開一次黨代表年度大會，聽取和審查黨委、紀委工作報告，審議和決定黨委的中長期發展規劃、指導方針和基本目標；建立接待日制度，明確黨代表接待時間、接待地點、接待安排和接待要求，將黨代表接待活動常態化。

2.3提供工作保障。要切實落實和不斷完善各項保障制度，保證黨代表各項活動的順利開展。黨代表參加有組織的活動，必須給予時間保證。任何單位和個人無權剝奪或非法干涉黨代表開展職責范圍內的各項視察、調研活動，各級黨組織必須為黨代表履職提供條件，保障代表履職時間和經費。

2.4加強培訓學習。一是要開展理論素質培訓。系統地學習黨的理論，在思想上完成對黨代表的武裝；二是要開展各級黨委的政策文件精神培訓，使黨代表能夠正確地向群眾和基層黨員宣傳政策精神；三是要加強黨代表文化素質培訓。夯實黨代表建言獻策、參與決策監督的理論基礎，提升幫助困難群眾解決具體問題的能力，進一步提高履職行權水平。

2.5優化隊伍結構。要正確處理代表結構與代表素質間的關系，找準代表構成與代表作用發揮間的結合點。優化隊伍結構，必須在不降低代表能力和標準的情況下，推進職業結構普遍化、知識結構提升化、民族結構多元化、年齡結構階梯化。應該從制度上作出規定，確保普通黨員、女性黨員和少數民族黨員的比例。

3.健全工作制度

3.1建立決策參與制度。黨委和政府在決策重大問題時，邀請部分黨代表參與討論，讓更多的黨代表參與到政策的制定中來。

3.2建立議案辦理制度。一是建立議案提報制度。要求每個黨代表小組在充分調查研究的基礎上，每年至少提報二到三個議案；二是狠抓議案的落實。對議案的辦理時限、責任部門、目標任務等作出明確規定，確保黨代表提出的議案切實得到貫徹落實；三是實行議案辦理公示制度。對黨代表提報的建議、議案，要定期公示辦理進度。

3.3建立聯系走訪制度。建立三級聯系網絡，開展聯系走訪活動，形成黨委委員聯系黨代表，黨代表聯系黨員、群眾，黨代表小組聯系基層黨組織的工作機制，切實發揮黨代表上下溝通的橋梁紐帶作用[6]。要求每個黨代表下基層走訪每年不少于一定的次數，做好談話記錄，并且每年反饋1—2條書面意見。

3.4建立黨內監督制度。拓寬黨代表監督黨員的渠道，健全黨內約束機制，充分發揮黨代表的監督作用。要通過黨代表參與重要會議等形式，確立黨代表在黨內監督中的重要地位，不斷拓展和豐富黨代表參與黨內監督的途徑和方式。

4.完善考核機制

4.1制定考核指標體系。對黨代表在黨代會召開和閉會期間的職責進行分類細化，形成科學的指標評價體系。指標體系要包含審議報告的認真程度、到基層調研次數、上交的調研報告、反映群眾訴求的次數、向群眾宣傳講解政策、舉報其他黨員違規等事項。

4.2開展群眾滿意度調查。通過問卷、電話、網絡等形式，讓群眾對黨代表進行打分，把基層黨員和群眾的滿意度作為黨代表考核指標體系中最重要的參考指標。

4.3建立獎懲激勵約束機制。依據《考核制度》和群眾滿意度評價，對黨代表所發揮的作用進行排名，把排名結果與個人年度工作考核結合起來，提升黨代表履職的積極性和主動性。

參考文獻

[1]徐雪英.構建黨代表聯系群眾機制踐行黨的群眾路線[J].赤子.2013

[2]發揮黨代表橋梁紐帶作用的調研與思考.肅州黨建[J/OL].2009http：//www.szdj.gov.cn/Item/Show.asp？m=1&d;=8608

[3]余曉娜.鄉鎮黨代會常任制運行機制研究[D].武漢：武漢理工大學.2009

[4]發揮黨代表橋梁紐帶作用的調研與思考.肅州黨建[J/OL].2009http：//www.szdj.gov.cn/Item/Show.asp？m=1&d;=8608

[5]關于黨代會閉會期間發揮黨代表作用的實踐與思考.中華先鋒網[J/OL].2017http：//www.zhxf.cn/info/1145/327400.htm

[6]鄉鎮如何發揮基層黨代表作用調研報告.豆丁網[J/OL]http：//www.docin.com/p-1439048592.html