“三供一業”改革的思考與探索

單舒歆

摘 要：2016年以來，國家及各省市有關“三供一業”分離移交的政策頻繁出臺，“三供一業”分離移交工作已經在全國全面鋪開，原子能院開展了大量的學習、調研工作，積極對接地方政府，并開展了較為扎實的前期基礎工作。本文介紹了實操工作中的幾點經驗與思考。

關鍵詞：“三供一業” 分離移交 改革

中圖分類號：F426 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2018）07-00-02

2016年以來，國家及各省市有關“三供一業”分離移交的政策頻繁出臺，“三供一業”分離移交工作已經在全國全面鋪開，為更深入的領會文件精神，吸取改革的成功經驗，原子能院開展了大量的學習、調研工作，積極對接地方政府，并開展了較為扎實的前期基礎工作。下面談幾點工作中的經驗與思考：

一、政策概述

2016年3月，《關于印發加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案的通知》（國發〔2016〕19號） 發布，將國企職工家屬區“三供一業”分離移交工作列為五項重點改革工作之首，并要求各級國企要將“三供一業”分離移交工作納入業績考核體系。

2016年6月，《國務院辦公廳轉發<國務院國資委、財政部關于國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交工作指導意見>的通知》（國辦發〔2016〕45號）發布，要求2016年在全國全面推進國企職工家屬區“三供一業”分離移交工作， 2018年年底前基本完成。2019年起國有企業不再以任何方式為職工家屬區“三供一業”承擔相關費用，不得在工資福利外對職工“三供一業”進行補貼。

財政部隨后印發的《中央下放企業職工家屬區“三供一業”中央財政補助資金管理辦法》（財資〔2016〕31號）與《中央企業職工家屬區“三供一業”分離移交中央財政補助資金管理辦法》（財資〔2016〕38號），明確了中央財政補助資金的補助范圍、補助標準及資金申請、審核、預撥、清算與管理辦法。

二、明晰移交工作的意義、本質、原則及流程

1.移交工作的意義

“三供一業”分離移交可切實減輕企業負擔，是深化國有企業改革的必由之路，是實現國有企業經濟效益和社會效益雙贏的迫切需要，同時有利于地方資源優化整合。

2.移交工作的本質

“三供一業”分離移交的本質是運行管理職能的移交，其他具體移交內容都是職能移交的需要和衍生。

分離移交的關鍵點在于分離移交協議的簽訂，這個協議并不是法律意義上的合同，并非雙方真實意愿的體現，而是雙方同步執行政令的約定，不是經營合同，亦不是改造合同，而是職能移交合同。

所涉及的費用是移交費用，而非改造費用，接收方開具的不是工程類發票，而是財政結轉票據，這就意味著接收單位才是移交改造的項目管理單位，是接受審計的對象。

3.移交工作的原則

需貫徹“維修為主，改造為輔”和堅持“先移交，后改造”的原則。并落實“以人為本”的原則完成人員安置，注重“穩定推進”的原則實施分離移交。明確移交前后的責、權、利，保護職工及家屬的權益。

4.移交工作的主要流程

（1）準備階段

→ 學習、領會政策；

→ 資產清查，梳理移交資產；

→ 制定人員安置方案；

→ 梳理移交事項。

（2）實操階段

→ 與接收單位洽談移交事項；

→ 移交費用測算及預算審核；

→ 簽訂分離移交協議；

→ 申請國有資本金；

→ 籌集自籌資金；

→ 人員安置；

→ 資產及管理職能移交；

→ 實施改造。

其中，分離移交協議中約定的移交基準日是整個分離移交工作的關鍵節點，是移交方與接收方責任轉移的重要標志。

（3）收尾階段

→ 交工驗收；

→ 結算及結算審核；

→ 竣工決算審計；

→ 資料收集、整理；

→ 清算。

5.領悟移交工作

用18個字概括“三供一業”分離移交即是“錢從哪里來，人到哪里去，資產和職能交給誰”。

錢從哪里來：包括依據地標測算移交費用，雙方需核對、談判，力爭移交費用最少；國有資本經營預算申請（50%）、移交企業集團配比資金籌措（30%）、移交單位自籌資金來源（20%）；確定費用支付方式。

人到哪里去：職能移交了，職工怎么辦？要落實“以人為本”的原則，職工自愿選擇走與留。接收單位按地方政策接收人員，雙方需協商，確保走的人的利益不受損失；無法接收的由移交單位妥善安置，制定安置方案，多渠道妥善安置人員。

資產和職能交給誰：要確定“交什么、交給誰、怎么交”。通過資產清查，梳理、摸清家底，認真研讀45號文等政策以及《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國合同法》等確定移交資產；交給專業企業管理，整體移交是上乘之選，減少接口；簽訂移交協議，同時要明確移交基準日（不超12個月）和過渡期（3～5年）。

國發〔2016〕45號文明確了，“交給誰、怎么交”的問題：交由專業企業或機構實行社會化管理，對分離移交涉及的資產實行無償劃轉。但是“交什么”并不明確，這需要我們認真研讀相關法規以及財企〔2005〕62號文件，確保移交的資產合法合規。

同時，文件明確了“先移交，后改造”的原則，但由于特殊原因我們仍然要面臨部分項目“先改造，后移交”的困難；不良資產接收企業不愿接收；入戶改造、斷路施工百姓不支持、變更資產權屬渠道不暢通、費用渠道未明確等問題。同時，針對人員安置問題，將面臨更為嚴峻的形勢。就原子能院事業單位屬性而言，人員待遇較高，社保繳納與企業差別較大，難以轉至企業，因此內部安置壓力較大。

三、原子能院“三供一業”分離移交工作的經驗

原子能院生活區地處遠郊，院內辦公、商業、公共服務等用房以及院外單位用房，區內水、電、暖、燃氣等基礎設施齊全，各類文體設施、類教育、生活設施齊全。經過多年發展，原子能院生活區已形成一個小而全的小城鎮，區內“三供一業”均由原子能院后勤集團承擔，是較為典型的自管小城鎮。

原子能院自2016年開展“三供一業”分離移交工作以來，經過多方位的學習、調研、交流，對指導我院的“三供一業”分離移交工作起到了非常積極的作用，使得我們對此項工作有了更深入的體會，下面結合我院的實際情況，談幾點實操層面的經驗：

1.加強領導，組織有力

工作啟動之初，原子能院成立了“剝離辦社會職能”領導小組，院長任領導小組組長，書記任副組長，領導小組下設三供一業（含市政設施、幼兒園）工作組、社區工作組等5個專項工作組，每個工作組分別指定負責院領導，并確定了牽頭部門及參與部門，且各專業工作組之間確立了聯動機制，有利于統籌《關于印發加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案的通知》（國發〔2016〕19號）涉及的有關事項。

2.剖析政策，注重培訓

院領導親自帶隊先后多次參加地方、上級部門組織的培訓學習，并自發組織了一次前往“三供一業”改革試點城市哈爾濱的培訓調研，工作組在每次培訓、調研會后，分別以內部研討會、撰寫培訓總結報告的形式認真總結，將所領悟到的政策含義、試點企業的成功經驗、結合自身特點分析出的當前工作面臨問題及解決建議，形成書面報告供領導決策。

3.問題導向，密切配合

根據國家及中核集團公司的有關時間節點要求，在完成“三供一業”分離移交工作內容的梳理后，專項工作組堅持問題導向，抓難點、抓重點，編制了“三供一業”分離移交網絡進度圖、年度工作計劃，細化到天，責任到人，并結合北京市政策進行了適應性調整，做到了網絡進度計劃的動態管理。

同時，專項工作組成立后即確立了例會制度，分別圍繞地方接收政策、進度計劃、中介咨詢事項、資產清查工作布置、清查方案等進行了討論，做到了有會議決議必出會議紀要，注重會議的有效性、會議內容的可追溯性。

4.院地聯動，緊跟政策

根據國辦發〔2016〕45號文件，“分離移交工作執行地市級以上地方人民政府出臺的相關標準和政策”的要求，我院積極與北京市國資委聯絡，市國資委也給予了政策指導，邀請我院參加了市國資委于在京舉辦的“部分在京中央企業‘三供一業分離移交工作碰頭會”，并于多次接待了我院的咨詢交流，同時，我院積極與國管局聯系，了解落實政策渠道，院與主管部門、地方政府建立了良好的互動關系，使得后續工作有備而戰，少走彎路。

5.專業咨詢，解決困境

我院“三供一業”專項工作組是由有關的職能部門、二級單位搭建而成，均為兼職人員，面臨著時間緊、任務重、人員少的困境，且諸如管線普查所需的專業力量又十分匱乏，因此經集體商議決定聘請咨詢機構，分別協助完成管理咨詢及管線普查。

6.勇于擔當，穩步推進

在研習政策，調研培訓的基礎上，從2016年10月起研究制定工作計劃，認真剖析我院“三供一業”的資產、職能、人員等現狀及問題，結合我院自身特點積極與有關部門溝通、探討，研究解決之路；扎實穩步推進前期工作，全面開展資產清查工作，清查范圍包括但不限于：公用房屋、住宅類房屋、“三供一業”設備、人防工程、消防設施、地下管網等資產及道路、路燈、樹木等，梳理并研究確定移交資產范圍。提早啟動人員安置方案的制定工作，通過挖潛崗位、轉崗培訓等多渠道妥善分流安置職工。

7.以人為本，穩定為先

我院在推進“三供一業”分離移交工作的過程中始終貫徹以人為本的原則，以穩定為大前提，正面引導、積極宣傳。以動員會形式啟動了資產清查工作，并在會上宣講了“三供一業”分離移交工作對居民及駐鎮企業的益處，征得住戶的理解。同時，注意觀察從事“三供一業”職工的思想動態，從保護職工利益角度出發制定人員安置方案。

可以說較為規范的內部管理及深入的前期工作為“三供一業”分離移交奠定了良好的基礎。

四、移交工作的思考

1.研究確定移交范圍

全力做好“摸清家底”的工作，并做好資產狀態的分析，判別政策未明確移交的資產保留價值，利益最大化地決策移交范圍，此次分離移交工作是最大限度減少不良資產的機會。當然對于不良資產，接收企業也是不愿接收的，這就需要我們在分離移交協議起草、談判過程中注意技巧，同時做好接收方對移交方案接受程度的預判。同時還要遵循相關法規及房改政策等謹慎確定移交資產范圍。

2.穩妥制定人員安置方案

與試點企業不同，我院是科研事業單位，人員“事轉企”渠道不暢通，“三供一業”人員不可能轉向科研崗位，使得我院面臨的人員安置壓力要遠遠大于試點企業，這就需要我們及早開展人員情況摸底、意愿調查工作，堅持“以人為本”的原則，制定多種人員安置方案供職工選擇，同時配套多種政策支持。

3.掌握分離移交協議起草的主動權

分離移交協議的簽訂是“三供一業”分離移交進入實施階段的標志性節點，也是整個分離移交工作的核心，因此我們要爭取作移交協議的第一要約人，爭取起草協議的主動權，慎重表達合同中的配合條款、義務條款，從維護職工利益的角度出發談配合義務，同時要精準的界定各階段的責任范圍。

4.選好移交基準日

分離移交協議中約定的移交基準日是移交方與接收方責任轉移的重要時點。移交基準日設定的越早越有利于移交企業，較為理想的狀況下，是將分離移交協議生效的時間定為移交基準日，但往往接收企業會有異議，因此我們在進行分離移交協議談判過程中要注意技巧，并以最短的時間完成資料、人員、現場的準備，進行管理職能的移交。

5.做好宣傳，維護穩定

在人員安置工作中要做好維穩工作，要正面宣傳、積極引導。職能移交后將面臨著入戶改造、斷路施工，居民不支持的風險，且從國有資本經營預算口徑并不支持補償費用，這就需要我們做好宣傳和鋪墊工作，走訪代表家庭，向生活區居民宣講改造的意義及對個人的益處，可以以困難家庭幫扶形式提供幫助，但不可破補償先例。同時，可組建臨時業主代表隊伍，對施工隊伍進行監督，在移交協議中明確移交方的話語權、參與權與決策權。

6.貫徹“先移交，后改造”、“維修為主，改造為輔”的原則

國辦發〔2016〕45號文明確了“先移交，后改造”的模式，這規避了很多由于壟斷企業提高標準接收的問題，國家政策為我們實施此項工作掃清了一定的障礙。但我們在與接收單位溝通改造方案過程中仍然要時刻貫徹“維修為主，改造為輔”的原則，以最低的成本、最簡潔的方式、最短的周期，把“三供一業”遺留問題處理的不再遺留。

7.捆綁移交

實施捆綁移交不僅可以減少移交單位移交協議簽訂的數量和難度，最大限度的減少接口，有效避免移交后維修改造時的重復施工問題，同時也減少居民與接收單位的接口，有效減低相互推諉和矛盾；還可以為接收單位將來收費尤其是物業費收取提供保障。

五、結束語

通過一段時間的實際操作我感受到了“三供一業”分離移交工作的艱巨性、復雜性，其歷時長、范圍廣，又關系到居住在職工家屬區每位職工的利益，可謂任重道遠。在工作中，我們既要減輕企業負擔、又要保障職工利益，同時要符合法律法規、國家、地方政策，我們需要依法改革，確立“瘦臃腫之身、健主業之體”的目標，統一思想、凝心聚力，保障職工利益最大化，加快剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題的工作目標，在法治的軌道上推進國有企業改革，以此共勉。

參考文獻

[1]段虹."三供一業"社會化改革的幾點思考[J]. 中國西部， 2017（5）.

[2]馬全福，冀鑫.“三供一業”社會化改革的實踐與思考[J]. 城市建設理論研究：電子版， 2015（15）.