環境功能區劃實施現狀初探

俞欽欽 鄭沖 胡蕓

摘 要：本文以浙江省寧波市為例，基于環境功能區劃的分級管控和分區管理要求分析和歸納了環境功能區劃實施以來遇到的主要問題?？茖W制定并優化完善六類環境功能區的管控策略有利于促進環境功能區劃政策目標的有效落實，真正實現從理論與技術指導到可落地、可執行。

關鍵詞：環境功能區劃；實施；管控

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）11-0006-02

環境功能區劃從環境保護與管理的角度出發，依據社會經濟發展需要和不同地區在環境結構、環境狀態和使用功能上的差異，將環境按照其功能特性劃分為具有科學性、可操作性的環境功能類型，并且對區域進行合理的劃定[1-2]。環境功能區劃是環境管理走向源頭控制、精細化管理的一項基礎性環境制度[3]，通過設置前置性環境準入要求[4]，旨在促進建立“分區管理、分類指導”的環境管理體系。

1 環境功能區劃總體情況

《浙江省環境功能區劃》（含各市區、縣（市）《環境功能區劃》）于2016年7月由浙江省人民政府批復后實施。浙江省國土空間劃分為自然生態紅線區、生態功能保障區、農產品安全保障區、人居環境保障區、環境優化準入區和環境重點準入區6大類，針對區域突出的環境問題和主要矛盾，明確各類功能區的環境保護目標、環境質量標準、產業準入要求和空間管控措施，形成分區分類環境管理模式。

寧波市環境功能區劃（以下簡稱“區劃”）在寧波市環境功能現狀評估的基礎上，主要依據《浙江省市、縣（市）環境功能區劃編制技術指南（試行）》（以下簡稱《指南》）編制而成。編制過程中充分結合寧波市社會經濟發展現狀和趨勢，銜接了主體功能區規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、生態功能區劃等相關區劃（規劃）。區劃總體劃分結果如下：自然生態紅線區占16.8%，生態功能保障區占33.3%，農產品安全保障區占25.1%，人居環境保障區占14.0%，環境優化準入區占8.3%，環境重點準入區占2.5%。

2 主要存在問題及需求分析

環境功能區劃打破了原有各規劃相對獨立封閉的工作模式，在寧波市人民政府推進“多規融合”工作的大背景下，市級層面以城市總體規劃、土地利用總體規劃、環境功能區劃“三規融合”為重點，縣（市）級層面以縣（市）域總體規劃為統領，均與規劃、國土、發改、水利、農林等部門進行了較好的溝通、對接與協調。但從現有實施情況和長遠推進來看，環境功能區劃管控措施與負面清單的落實仍然存在一些亟待解決的問題。

2.1 工業項目分類標準不明確

《指南》根據《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2015）》（環境保護部令第33號）的項目分類，將工業項目根據污染強度分為一、二、三類，一類工業項目為基本無污染和環境風險的項目，二類工業項目為污染和環境風險不高、污染物排放量不大的項目，三類工業項目為重污染、高環境風險行業項目，并列出了每類工業項目的清單。制定環境功能區分區管控工業項目分類名錄的好處在于，某一特定工業項目是否可以新建時，只要對照項目所在環境功能區的負面清單即可作出判斷。但此分類主要基于主觀判斷得出，缺少定量化的指標作為依據和參考，難以避免存在一刀切現象。例如有色金屬合金制造歸為三類工業項目，這其中的釹鐵硼熔煉，污染排放和風險均較低，但分類上也屬于“合金制造”，按照分類要求，只能夠布局在允許三類工業項目進入的區域。因此，雖然行業類型在一定程度上決定了污染排放水平，但這種分類依然存在局限性。此外，工業項目的分類經過了多次討論、修改與完善，但要在部門間達成普遍共識仍較為困難，也容易產生概念上的混淆。

2.2 負面清單僅針對工業項目

環境功能區劃的負面清單僅針對工業項目，自然生態紅線區、生態功能保障區等生態環境敏感程度較高的區域，基本禁止一切工業項目進入，但對于非工業類項目（例如交通、能源、通信、防洪等基礎設施和民生保障工程）的準入要求未明確，具體布局選址由各地根據實際需要和環境影響評價結果，在符合相關法規條件下確定。各地在實際項目審批中對該類開發建設活動的管控較難把握。

2.3 項目準入統籌協調與管理機制不夠完善

各類功能區涉及的保護對象例如飲用水水源、森林資源、基本農田等主要資源的管理權限還涉及水利、林業、國土、農業等多部門。例如對于永久基本農田示范區，國土規劃一般將之納入禁止建設區，而環境功能區劃一般劃定為農產品保障區，兩者在管控措施和建設項目準入的側重點和規定不同。環境功能區劃強調環境空間的連片和集聚，避免各功能區斑塊化、破碎化，這也與土地利用總體規劃依據城鎮建設現狀來規劃布局未來建設用地的方法有一定的沖突。在缺乏強有力的制度保障和實施機制的情況下，區劃制度的執行力度和負面清單的可操作性可能降低。

3 對策建議

基于環境功能區劃建立不同類型環境功能區的負面清單是空間環境準入制度向下落實的重要載體。建議環境功能區劃分區管控措施進一步優化。

3.1 統一要求，區別對待

寧波各區縣（市）的經濟發展較為不平衡，各地的資源環境、主體功能定位、產業現狀與政策條件等都存在較大差異。在遵循環境功能區劃分類管理總體思想的前提下，考慮到不同地區的特點，同一類型環境功能區在不同地理位置的項目準入條件可適當收緊或放寬，例如設置一些在局部地區可以條件性準入的項目，以建設項目環境影響評價為載體實行部門會商，在把握分區基本原則下體現差異性。

3.2 扶優汰劣，科學引導

建立建設項目的“正面清單”?！罢媲鍐巍笔窍鄬τ凇柏撁媲鍐巍倍缘模瑢τ谀軌虼龠M區域環境保護或符合當地發展規劃及生態環境保護要求且有利于國計民生的建設項目，列入正面清單，建議減少環評審批的前置條件。對與區域環境保護要求或規劃方向不一致的建設項目列入負面清單。對于自然生態紅線區，若建設項目未列入其正面清單或條件性批準范圍，則功能區內一律不得準入。其他類別的環境功能區，在符合管控措施要求的前提下，鼓勵發展正面清單范圍內的建設項目，屬于條件性批準范圍內的建設項目，其具體布局選址應根據各地實際需要和環境影響評價結果確定是否予以準入。

3.3 基于成果，補充完善

環境功能區劃主要對工業項目進行分類管控，各地的環境功能區劃工業項目負面清單在制定時進行了充分的意見征詢，兼顧了產業政策、地區社會經濟發展需求及現狀情況，是多方利益相關者溝通協調后所認可的成果。未來要著重建立除以上工業項目以外的建設項目管控清單，從而對現有的項目清單作出有效的補充和完善。

4 結語

環境功能區劃以環境功能為導向，具有基礎性和長期性等特點。在落實環境功能區劃分級管控和分區管理要求的基礎上，進一步細化制定差別化的環境目標和管控措施及項目清單，能夠對已有區劃方案的負面清單形成有效補充，有利于持續促進國土空間的高效協調可持續開發，提高環境精細化管理水平和管理效率。

參考文獻

[1]張惠遠，金陶陶，張蕭.環境功能區劃概念和區劃思路[J].環境保護，2010，（14）：13-16.

[2]盧亞靈，蔣洪強，王金南，等.環境功能區劃與主體功能區劃關系的思考[J].環境保護，2010，（20）：29-31.

[3]王金南，許開鵬，遲妍妍，等.我國環境功能評價與區劃方案[J].生態學報，2014，34（1）：129-135.

[4]趙海霞，朱德明，曲福田，等.環境準入門檻設置與指標體系構建實證[J].城市環境與城市生態，2009，22（2）：37-40.