政務信息化項目績效評估的美式做法

王麗穎

電子政務的發展最早從美國和其他西方國家開始，因此政務信息化項目的建設在美國如火如荼，相應的績效評價也較為成熟。

美國政務信息化項目績效評估有著制度化的立法支撐與政策基礎。從上世紀90年代開始，美國制定了一系列直接或間接與政務信息化項目評估相關的法律、法規與政策，1993年的《政府績效與結果法案》、1994年的《監督改革法》和《電子政務法》，為形成正式的政務信息化項目績效評估系統提供了牢固的基石。基于這些制度的支持，美國政府形成了一個擁有具體操作和實施標準的、更加完善和持續性的績效評估體系。

為了提升政府IT績效，減少重復投資現象，美國聯邦政府從2009年起連出重拳，在聯邦IT項目的前期投資階段，推出了PortfolioStat流程，用于評估IT項目的投資可行性，避免聯邦內部的政務信息化項目重復建設；在IT項目的中期實施階段，推出了IT儀表板，用于公示IT項目的實施過程與結果；在IT項目的后期完成階段，推出了TechStat問責制會議，用于進一步審核聯邦IT項目的績效，提出后續行動計劃。經過對前、中、后期的政務信息化項目績效評價，實現了對聯邦IT項目的全流程跟蹤與評價。

“PortfolioStat流程”規避政務信息化項目的重復建設

由于美國聯邦機構的復雜性和封閉性，多年來政府部門往往在IT領域造成重復投資，這些部門首先選擇研發自己的解決方法，而不是評估現存的方案，與其他部門共享服務。聯邦政府認識到，必須爭取在政務IT領域，利用最少的投資，獲取最大的效益。尤其是聯邦政府內的首席信息官（CIO）應該首先考慮利用共享服務，而不是支持各部門提供獨立的服務。

2011年10月，美國行政管理和預算局（OMB）提出“共享行動”（Shared First initiative），旨在消除聯邦IT投資中的浪費和重復建設。為了進一步落實這些行動，優化信息技術投資（IT investment），避免重復投資，確保納稅人的投資回報最大化，實現當前的各項IT行動，政府部門和機構將審查各自的IT投資項目資料，以鞏固和管理日常IT服務，提高共享服務傳遞模型（shared-service delivery models）的利用。

為支持這個審查流程，2012年3月，（OMB）發布了一個用來評估聯邦政府機構IT資產管理流程成熟度和消除部門間重復建設的工具——PortfolioStat。PortfolioStat是一種面對面、基于實際證據審查聯邦IT項目的流程，審查包括日常IT投資的數據、機構內部潛在的重復浪費、不利于推動機構任務和商業作用的投資，以及其他機構內部IT投資的關鍵考量和數據等等。因此，它既包括對聯邦政府所采購的與機構職能或者業務不相符的IT投資進行評估，也包括對機構IT項目資產相關原則等多個內容展開評估，從而盡可能減少資金浪費和降低聯邦內重復投資的概率。

《OMB關于PortfolioStat執行備忘錄》明確指出：“要想利用IT技術提升整個聯邦政府效率，政府必須把關注重點放在如何使花費在政府IT投資方面的資金實現價值最大化。為有效執行當前的IT項目，聯邦政府各部門必須嚴格審查各自的IT投資項目以確定是否值得投資，固化IT服務商品的采集和管理，增加共享服務付費模式的使用。”基本上來說，PortfolioStat審查過程有5個階段：基礎數據收集；分析并提出行動計劃；組織PortfolioStat會議；實施最終行動計劃；總結經驗。為了保證IT項目的利潤最大化，各部門應保證提供的數據真實有效，盡可能反映出IT系統的成熟度。具體說來：

基礎數據收集

為了方便收集數據，更好地輔助PortfolioStat的執行，2013年OMB創建了“MAX收集工具”——MAX.gov網站，所有聯邦政府的官員都可以登錄，輸入各部門的數據，提供自動分析、跨部門分享、查詢、調研等服務。各部門每三個月都需要登陸網站更新數據，以便為PortfolioStat的審查提供基礎，包括：

◆數據資產目錄的質量、完整性和開放性，包括數據集數量、開放數量以及在開放數據目錄中的數據集數量；

◆為用戶提供服務的時限、IT計劃是否滿足用戶需求；

◆現代工具和技術的使用情況，包括面向客戶的移動優化服務以及在線服務的使用情況；

◆數據中心人數，包括核心及非核心數據中心的數量、關閉進展、數據中心的優化情況，包括中心的能源、設備、人力、存儲、成本等指標；

◆IT項目合并的效率，包括合并的數量和種類；

◆金融管理系統的優化情況以及輔助平臺的優化情況；

◆移動和無線服務的合同清單；

◆基礎設施即服務、平臺即服務、軟件即服務的云計算實施情況；

◆改善IT投資后的成本節約狀況，包括但不限于共享服務和云解決方案的利用，關閉數據中心的節約情況等；

◆數據、信息網絡的組成部分、安全狀態的變更時間以及系統的人員情況，總結網絡安全的改善情況；

◆所有無法滿足安全認證標準的云服務，并給出合適的理由以及解決方案。

分析并提出行動計劃

利用收集的數據，以及通過其他渠道獲得的數據，負責IT項目審查的部門首席運營官（COO）應該：

◆識別浪費或重復性投資、采購的IT領域；

◆在部門的項目、系統或服務發生變革時，利用聯邦政府總體架構（FEA）進行規劃；

◆利用部門的評估模式評估IT投資項目，衡量主要項目的預期結果和商業價值；

◆回顧當前治理和項目管理的狀況。

基于以上這些分析，COO應該和首席信息官（CIO）、首席行政官（CAO）和首席財務官（CFO）共同制定行動計劃草案，旨在：

◆支撐IT花費；

◆為減少IT花費和截止日期確定目標；

◆保證最少兩項IT領域使用共享服務，比如電子郵件、網頁基礎架構、協作工具等。

◆關注部門內的重復性系統或合同，精簡程序；

◆說明IT投資項目如何實現部門的任務目標；

◆為識別浪費和重復性的投資項目確定標準；

◆確定識別這些投資的程序；

◆利用最佳實踐改善治理和項目管理。

組織PortfolioStat會議

在這一階段，聯邦CIO和部門CIO、CAO、CFO、COO至少花費一個小時，回顧部門的投資數據和行動計劃草案。與會者將共同協商部門內部IT投資的具體方案，說明并支撐各自的IT投資項目，包括采用部門內部和部門間的共享IT服務，提出預期效果，并為最終行動確定時間表。

實施最終行動計劃

通過PortfolioStat會議審查程序而獲得的成本節約和改善，應該由COO向部門匯報。在下一年的預算中，部門應該記錄當前的成本節約情況。在向OMB提交的文件中，部門應該說明節約規劃，轉移至少兩項重復的IT服務，包括IT硬件、軟件、打印管理、電信管理、無線設備和服務等。

總結經驗

每年各部門需要衡量IT投資管理的成熟度，及時肅清不良之風。為了實現這一目標，各部門需要記錄PortfolioStat會議審查程序的成功經驗以及挑戰，提交給OMB。OMB也需要收集審查程序中的成功之處和經驗，每年按時更新補充至PortfolioStat會議審查須知和數據收集參數中，發放給各部門。

通過PortfolioStat審查過程，COO將更加清楚部門內存在的重復建設項目，這些分析將幫助COO避免IT建設項目中的浪費和重復，精簡預算，注重部門內和部門間的服務共享。

“IT儀表板”公示政務信息化項目的建設效果

2009年6月1日，為了提升聯邦政府信息化效率，奧巴馬政府率先推出“IT儀表板”（現已形成獨立網站——www.itdashboard.gov），該網站同時面向聯邦政府機構與普通市民，提供政府的IT投資及其效果、進展等信息，有助于數據公開，幫助政府機構監控聯邦IT投資是否被有效使用。通過IT儀表盤，聯邦機構和公眾可以在線了解政府IT投資情況，實時跟蹤項目進展情況。

IT儀表盤從各政府機構對OMB提交的報告之中，提取了重要的IT投資項目及相關詳細的數據。在網站的首頁之中，具體展示了26個政府部門的IT投資總額；另外，還可以查詢各部門歷年的IT投資總額，用于研究、開發和服務的投資金額，以及詳細的投資項目數據，比如具體的負責部門、投資項目名稱、投資金額、投資項目的重要程度、評分等級等。

聯邦政府部門內所有主要的IT投資項目都需要提交詳細的表格說明——exhibit300，描述IT投資項目的原因、計劃和實施方案。在填寫exhibit300過程中，聯邦部門要求：

◆描述投資和聯邦機構戰略目標間的關系。exhibit300A中SectionB部分要求各部門簡述投資項目如何能夠促成部門實現任務、加強管理。投資負責人必須明確投資項目如何造就部門的目標架構，并如何促進部門實現戰略規劃中提出的績效目標。

◆提供投資項目的具體衡量指標，能夠量化項目的益處。投資負責人必須保證衡量指標來源于多項評估領域。最終，具體的績效指標將公布于IT儀表板網站。

◆公布投資結果。按月、季度、半年和一年公布投資的衡量結果。

該網站將實時更新各政府部門提交的exhibit300，公示所有主要的IT投資項目，包括項目開始時間、目標、益處、目前投資回報、每年的投資成本等信息，因此，公眾能看出各政府機構開展的行動是否按預定目標進行。

“TechStat問責制會議”檢驗政務信息化項目的進度

在過去十年間，聯邦政府在IT方面投資已經超6000億美元。更多的時候，IT項目特別是一些大型項目，實際支出的成本遠遠超過它們應該花費的，項目實際完成時間遠比其計劃時間長，從而有可能導致當項目完成時其所使用的技術早已經過時了。這種情況在整個聯邦政府有蔓延的趨勢。

盡管“IT儀表盤”能夠監控政府部門的IT投資項目是否超出預算或者進度落后，并且提供負責人的聯系信息、部門CIO信息，以便公眾能夠提出自己的反饋建議。但是，這種方式并不足以深度剖析IT投資項目。

為了深度剖析IT項目建設中的問題，2010年1月13日， OMB推出了TechStat問責制會議。TechStat是一種面對面的、以證據為基礎的政府部門IT投資情況的問責審查機制。基于“IT儀表盤”提供的數據，民眾可以清晰地發現IT投資項目中出現的問題，幫助聯邦政府對可能或正在失敗的項目進行重新開始、停止或終止，以此來有效干預IT項目。而TechStat問責制會議更加注重提出問題的解決方案，每次TechStat會議過程中，與會人員共同參閱“IT儀表盤”中投資項目的數據，著重解決問題，采取具體措施，改善整體績效。

通常，TechStat問責制會議長達60分鐘，集中于發現阻礙提供服務的問題，衡量各項投資的績效和有效性，并需要提出具體的行動方案，扭轉IT投資僵局。

TechStat會議主要包括以下幾個流程：

步驟一：發現——識別需要審查的投資項目

TechStat團隊率先收集“IT儀表盤”公開數據、績效數據、投資評分情況等信息，定期召開會議，確定優先審查投資項目。CIO根據TechStat團隊提供的資料，決定需要審查的投資項目，形成“TechStat審查清單文件”。確定需要審查的投資項目后，TechStat團隊需要在一個工作日內，通過郵件告知相關投資項目負責人TechStat的流程、召開時間，項目選定審查的原因，以及提交相關證明文件的截止日期（自收到告知郵件一周內）。

步驟二：分析——收集投資項目信息

投資項目負責人在收到告知郵件后，查閱相關文件，在5個工作日內向TechStat團隊提供所需資料和證明。根據這些資料，TechStat團隊形成問題，在4個工作日內邀請行業專家分析相關資料。隨后，TechStat團隊邀請投資項目負責人回答專家提出的后續問題，解決數據分歧。形成行動計劃，為下一步實施方案指明方向。最終，TechStat團隊應該形成相關文件，明確說明選定投資項目作為TechStat審查的原因。

步驟三：準備——邀請相關與會人員

TechStat團隊應該邀請投資審核委員會、投資項目負責人等，并且保證行業專家能夠參與會議。通常，項目承包商通常不參加此類會議，方便與會人員能自由探討承包商的工作績效。除了準備會議資料以外，TechStat團隊還需要與CIO事先溝通會議的主要內容，適當調節。

步驟四：TechStat會議召開

TechStat團隊應保證會議在1個小時內結束，保證每個問題具有針對性，指明行動計劃。其中，2分鐘用于介紹；10至15分鐘簡要概述發現結果；30至35分鐘與會人員討論需要采取的行動；5至15分鐘決定行動計劃、相關負責人以及截止時間。

步驟五：后續工作

TechStat團隊在會后2個工作日內，整理會議記錄，并發布給CIO、投資負責人和與會人員等；并且跟蹤后續行動計劃的實施進度。

自從2010年1月，預算管理局（OMB）和相關部門組織多次TechStat問責制會議，從功能、重要性和風險等方面評估IT投資項目。截至2013年4月，OMB已舉辦79場TechStat會議，集中討論了23家聯邦部門的55項投資項目，其中4家部門舉辦了37場會議，覆蓋28項投資。

OMB制定了TechStat會議指南，包括15個關鍵要求，比如會議召開時間、參與人員、結果跟蹤和匯報。OMB和相關部門遵守TechStat會議指南，已經提升了政府管理水平。2011年，OMB提出聯邦部門已節省了40億美元。