基于部門協同的城市藍線劃定方法探討
——以重慶市江北區棟梁河藍線劃定為例

1 前言

自國家頒布《城市藍線管理辦法》以來，各城市城鄉規劃主管部門陸續組織開展了城市藍線規劃編制工作，從城市藍線規劃的編制思路、原則、內容、方法等方面進行了探索和實踐。重慶亦于2008年開展了《重慶市都市區藍線規劃（2008-2020年）》，但該規劃的實施情況不盡如人意，究其原因主要存在以下幾個方面：總規層面藍線規劃難以指導控規層面的落地實施；規劃部門組織編制的藍線規劃與水利、園林、環保等相關部門的管控要求協調不夠充分；城市高速發展過程中普遍存在的填河改道及截彎取直現象等，所以重慶的城市藍線劃定亦需要結合實際進行動態完善與修正。

結合重慶市主城區已開展的法定城鄉規劃全覆蓋，以及當前正在開展的城市提升行動計劃，本文在梳理重慶主城區美麗山水城市規劃、綠地系統規劃、防洪規劃、岸線保護與利用規劃、水資源管控規劃等相關規劃的基本要求及相互關系基礎上，以江北區棟梁河藍線劃定為例，從城市河流保護利用所涉及主管部門的規劃管控要求及方法入手，研究探索城市藍線劃定的原則及方法，以及城市規劃建設中面臨具體問題的協調處理建議，以期實現城市河流保護利用與城市規劃建設相互協調，為構建山清水秀的美麗重慶奠定基礎。

2 城市藍線的概念

根據相關條例與管理辦法，可對城市藍線定義如下：由城市規劃確定的地表水體保護與控制的地域界線，具體涉及到江、河、湖、庫、渠以及濕地等等。城鄉規劃主管部門在組織編制各類城市規劃中，應當劃定城市藍線，并負責本行政區域內的城市藍線管理工作。

城市藍線雖應由城鄉規劃主管部門劃定，但城市藍線的劃定過程涉及河流眾多功能的統籌協調，包括河流水體保護、 供水安全、 河道整治、防洪防澇、環境保護、生態景觀等等，而這眾多規劃管控目標則分屬不同的主管部門，所以必須充分考慮和協調水行政主管部門、環境保護部門、園林綠化部門等相關主管部門意見。一直以來，重慶在城市規劃編制過程中，尤其是控規編制中，涉及城市藍線劃定的部分，都充分征求了水利部門、環保部門等的建設性意見，并將其吸納進城市規劃方案中，為城市規劃建設和管理提供切實可行的依據。

3 城市藍線劃定方法

3.1 明確城市藍線劃定的目標

由于河流水體的功能眾多，則城市藍線劃定的目標亦不可能單一。概括起來，城市藍線劃定的目標主要有兩個方面：一是根據河流水體的功能定位，以城市功能需求為基礎，對河流水體的保護和控制范圍進行合理劃定；二是結合城市規劃方案與城市建設實際，對已劃定的城市藍線進行修正補充與完善。

3.2 梳理城市藍線劃定的相關要求

圖1 河道岸線保護與管控要求示意

城市藍線劃定需充分考慮城市總體規劃、控制性詳細規劃等法定規劃，以及防洪規劃、岸線保護與利用規劃、水資源管控規劃、綠地系統規劃等專業專項規劃的相關要求。重慶市主城區以法定城鄉規劃全覆蓋為契機，在編制美麗山水城市規劃、防洪規劃、岸線保護與利用規劃時，結合《重慶市河道管理條例》，對涉及城市藍線的相關內容進行了探索。

《重慶市河道岸線保護與利用規劃》明確要求應以城市規劃為基礎，通過分析河道的水文特性、河岸的穩定性，劃定河道保護區、控制利用區、開發利用區，同時應通過水文分析計算，劃定河道臨水控制線、外緣控制線、河道管理范圍線（如圖1）。該規劃中的“三線”為城市藍線的合理劃定提供了參考。

（1）臨水控制線（藍線）：出于對河道與河流基本生命要求的維護，按照順水流方向，在河岸臨水一側或湖泊沿岸周邊劃定控制線。一般而言，臨時控制線屬于常年水位線。

（2）外緣控制線（綠線）：是指岸線資源保護和管理的外緣邊界線。

（3）河道管理范圍線（紅線）：是指由水行政主管部門管轄的河道管理的范圍線。當河道管理范圍線與河道岸線外緣控制線一致時，用綠線表示。

《重慶市主城區美麗山水城市規劃》在水系管控線劃定方面提出了規劃控制要素，即河道或水體保護線、綠化緩沖帶范圍線、協調區范圍線和公共道路，總稱“三線一路”，如圖2。該“三線一路”的管控要求與河道管控要求銜接對比，為城市藍線劃定提供了參考（如圖3）。

（1）河道或水體保護線(藍線)：即河道、水庫的防洪控制線。各級河道根據防洪標準，對藍線進行劃定，水庫藍線的劃定則按照洪水期正常水位執行。

圖2 “三線一路”示意圖

圖3 美麗山水城市規劃管控要求示意

（2）綠化緩沖帶范圍線（綠線）：指的是在藍線外側劃定的綠化緩沖帶，其作用在于控制景觀，提高生態涵養。由于等級與功能的差異，對其寬度控制的要求也有所不同。

（3）協調區范圍線（灰線）：指的是濱水區域建設控制線，其作用在于對該區域建筑開發的控制。

（4）公共道路：指的是位于綠線與灰線間的城市道路或步行道路，濱水岸線對公眾開放。

3.3 確定城市藍線劃定的原則與標準

城市藍線劃定原則在學界已做過較多探討，其最基本的原則是必須符合法律、法規的規定和國家有關技術標準、規范的要求，對城市水系的整體性、安全性、功能性以及協調性予以綜合考慮，實現城市生態與人居環境的優化，對城市水系安全提供有力保護，與此同時還要一致于同階段城市規劃的深度。

根據《重慶市河道管理條例》、《重慶市主城區城市防洪規劃（2006-2020）》，通過分析河道管理范圍內的土地利用和岸線利用的劃定標準及管控要求，可知 20年一遇洪水位線以下區域應為非城市建設用地，宜作為城市藍線劃定的依據，所以重慶市主城區本輪城市藍線劃定標準即確定為20年一遇洪水位標準。

3.4 協調城市藍線與城市建設需求的矛盾

按照20年一遇洪水位劃定的城市藍線，往往與現行控規或城市建設現狀存在一定的矛盾。為了協調河道保護與城市建設之間的矛盾，可遵循如下原則：

（1）若河道管理范圍未超出美麗山水中的綠化緩沖帶控制線，則按原控規與美麗山水的要求執行。

（2）若河道管理范圍局部超出美麗山水確定的綠化緩沖帶控制線，則采取局部調整措施，在藍線劃定過程中根據提防線對河道管理范圍進行調整，為現有規劃建設用地提供保障。

（3）若河道管理范圍確定的河流走向與控規、現狀河流不同，或現狀河流已渠化，或在城市建設區域新增河道的，則采取整體調整措施，對城市藍線進行重新劃定并提出相應的管控要求。

4 棟梁河城市藍線劃定實踐

4.1 棟梁河流域概況

棟梁河是朝陽河流經江北區境內的部分。朝陽河為長江左岸一條小支流，河流發源于重慶市渝北區大梁子一帶，由東南向西北方向流經沱田灣后，流向轉為由北向南，朝陽河干流于江北區石柱灣處入境，于江北區唐家沱處匯入長江。朝陽河控制流域面積133.5km2，河道總長36.3km，其中江北區境內棟梁河河流長度為7.36km，流域面積為17.83km2。

隨著社會經濟的發展，江北區城市建設速度加快，城市建設用地范圍逐步擴大，城市功能和用地布局的調整，對城市防洪提出了新需求，原《重慶市都市區藍線規劃（2008-2020年）》劃定的棟梁河城市藍線亦應作出相應調整和修正。目前，棟梁河下游段已建成部分防洪護岸工程，涉河建（構）筑物不斷建設，涉河邊界條件發生了較大變化，這對棟梁河防洪水位產生了新的影響，對棟梁河城市藍線劃定也提出了新要求。

4.2 棟梁河藍線劃定存在問題分析

棟梁河屬于天然河流，防洪標準較低，而城市化以后防洪標準較高，要求城市防洪標準達到100年一遇，防洪護岸工程防洪標準達到50年一遇，對應50年一遇洪水位與100年一遇洪水位均較高，從而導致河道管理范圍較為寬廣，占用河道岸線資源的地塊較多，面積較大，尤其是目前天然河道地形低洼處，顯得尤為突出。若按岸線資源管控原則進行清退或者調整，將導致城市規劃地塊難以利用，特別對于部分已經完成相關規劃建設審批手續并進入開發建設階段的規劃地塊，實施難度和協調難度則更大。

關于上述問題，筆者認為主要是受到以下幾方面因素的影響：第一，在原城市地塊功能規劃時，沒有與水行政主管部門進行有效溝通，并且受到歷史因素的影響，相對應的水利規劃資料也有所缺失；第二，規劃資料深度不足，在編制過程中并沒有涉及到提防或岸坡治理工程，進而導致河流地形的推算缺少資料支撐；第三，如果以城市地塊功能對水資源功能區進行調整，那么有的地塊占擠河道的問題依然沒有得到解決，進而影響到水行政主管部門的執法。再加上部分地塊防洪標準偏低，在開發利用的過程中很容易因為受到洪澇災害而引發較大的經濟損失。

4.3 棟梁河城市藍線劃定實踐

根據《重慶市城鄉總體規劃（2007-2020年）》（2011年修訂）、《重慶市江北區分區規劃》（2007-2020年）等規劃資料，結合洪水發生情況及災害影響范圍與程度，從暴雨、洪水特點和地形、河流水系條件等自然因素；人口分布、經濟社會發展水平等經濟社會因素；受洪水威脅程度、洪澇災害及其影響范圍與程度；城市變遷演變進程對防洪影響；城市總體規劃確定的組團的規模及其經濟社會地位；已建防洪工程情況等方面進行綜合考慮，按照20年一遇防洪標準劃定棟梁河城市藍線。

本次劃定的棟梁河城市藍線與棟梁河沿岸已批控規用地之間存在一定矛盾（如圖4），需要對城市藍線所涉及的控規用地提出調整建議。

（1）對于對直接占用河道的地塊要求進行清退，該部分地塊較少，具有清退可行性。

（2）對于城市藍線劃定后，不滿足美麗山水城市規劃對綠化緩沖帶寬度要求的，通過調整用地性質以滿足綠化緩沖帶寬度要求。

圖4 棟梁河城市藍線與控規用地關系示意

（3）對于城市藍線占用控規地塊的，建議通過堤防建設提高防洪標準，并按照堤防工程重新劃定城市藍線；或在城市地塊規劃控制要求中增加一條強制性規定，即要求沿河地塊在進行開發建設時，開發建設部門需對河道進行岸坡治理或防護建堤，達到城市防洪標準并經水行政主管部門批準后方可進行開發建設與使用。

（4）對于現狀建成區，則按現行控規及現狀建設進行規劃管控，但應補充下達對河道保護利用的相關文件，以增強河道保護利用意識。

5.結語

綜上所述，在城市藍線劃定過程中，需要考慮的因素眾多，例如城市規劃建設需求、河流功能的實現以及生態環境保護等等。在城市未來的發展與建設過程中，我們依然需要實時對城市藍線劃定及河流保護利用工作進行深入探究和修正，以推動城市功能的進一步優化完善。