關于推進我國貨運結構調整政策探討

李云漢

(交通運輸部規劃研究院 綜合所，北京 100028)

1 我國貨運結構發展現狀

貨物運輸是連接生產端與消費端的重要紐帶，是建設現代化經濟體系的重要支撐。改革開放以來，我國綜合交通運輸體系蓬勃發展，各種運輸方式規模不斷擴張，在基礎設施、技術裝備、服務水平、市場環境、治理體系等方面取得了長足的進步，為經濟高效的貨物運輸提供了堅實的基礎保障。2017年，全社會完成營業性貨運量、貨物周轉量分別為472.4億t和19.3萬億t·km，同比分別增長9.5%和5.6%。

長期以來，我國貨物運輸結構總體呈現“公路持續增長、鐵路逐年下滑、水運保持平穩”的發展態勢。隨著公路貨運市場對個體運輸戶敞開大門，公路運輸以其機動、靈活、廉價的優勢快速占領市場。從1984—2017年，公路承擔的貨運量、貨物周轉量在綜合運輸體系中占比分別由47.2%和5.3%提高至79.3%和48.6%。與此同時，鐵路承擔的貨運量、貨物周轉量占比則由1984年的38.5%和72.7%逐年下滑至2017年的7.9%和19.6%[1]。而水路貨運量占比基本保持在20% ～ 30%之間，貨物周轉量占比在8% ～ 14%之間上下浮動[2]。航空運輸由于載運貨物容量與載運工具的特殊性，其貨運量、貨物周轉量在綜合運輸體系中占比微乎其微。我國各種運輸方式貨物周轉量占比演變過程(不含遠洋運輸)[3]如圖1所示。

圖1 我國各種運輸方式貨物周轉量占比演變過程(不含遠洋運輸)Fig.1 The proportions of freight turnover volumes by different transport means in China(ocean shipping excluded)

當前，我國的貨運結構與環境友好、資源節約的發展需求還不相符，也不利于我國貨運行業的轉型升級[4]。一方面，我國公路承擔了過多的中長距離貨物運輸，貨運量、貨物周轉量占比長期維持在高位，造成鐵路和水運集約安全、低能耗、低排放的比較優勢未能充分發揮；另一方面，以公路貨運為主導的發展方式雖然在通達性與時效性上有較好保障，但卻是建立在貨車司機長期高強度勞動的基礎之上，同時付出高昂的環境和安全代價。因此，加快推動我國貨運結構調整，尤其是實現貨物由公路與鐵路合理分擔十分必要。

2 我國貨運結構不合理性原因分析

2.1 從需求側角度分析

從需求側來看，我國貨運結構演變過程受到經濟水平、地理條件、資源稟賦、產業結構、貿易結構等多方面綜合因素的影響。

（1）追求經濟高速增長忽視發展質量。我國經濟連續十幾年高速增長，產生了巨量、高強度的貨運需求。數據顯示，2017年我國貨運強度，即創造單位GDP所產生的貨運量達到33.6 t/萬美元[5]，約是美國的3倍之多，而且巨大的貨運需求創造了繁榮的公路貨運市場，企業在追逐規模速度擴張階段往往不重視貨運質量，忽視了發揮各種運輸方式的比較優勢，政府對貨運行業監管也存在漏洞。因此，造成公路貨運準入門檻低、組織化程度低、管理水平低，帶來較高的安全風險隱患及負外部效益。

（2）資源與消費的錯位分布催生了中長距離貨運需求。我國資源儲備地集中在內陸地區，而主要的生產消費地則分布在沿海省份，因而催生了大批量的能源物資、糧食蔬菜、生活物資的中長距離運輸。以煤炭西煤東運、北煤南運為例，“三西”地區的大量煤炭均經鐵路運至秦皇島、唐山等北方港口，再發運至南方消費地，其余則主要由公路貨運承擔。

（3）產業結構具有較大的優化空間。貨運行業是次生性產業，為產業需求直接提供運輸服務。當前，我國產業結構雖然處于錢納里工業化階段理論的工業化中后期，但我國北方地區尤其是一些傳統工業大省產業結構依然偏重，鋼鐵、冶金、石化、電力等支柱產業對公路運輸仍然存在較高的依賴，大進大出的公路貨運需求較為繁重。

（4）外向型經濟格局支撐了公路貨運發展。出口是我國經濟增長的動力來源之一，我國貿易順差大、出口商品多、出口規模大，在一定程度上刺激了公路貨運的快速增長，尤其是在貿易活動頻繁的港口所在省市如上海市、廣東省、福建省等，或是水系較發達的地區如重慶市、江西省、湖北省等，公路承擔的貨物周轉量占公鐵貨物周轉總量的比例明顯較大，高于72%的全國平均值。根據統計數據，接近90%的外貿集裝箱貨物都在沿海港口300 km范圍內生成，由于較多港口鐵路集疏港條件缺失，大量的出口商品依賴公路進行短途集疏港運輸。

2.2 從供給側角度分析

從供給側來看，我國貨運結構發展取決于各種運輸方式設施布局、裝備應用、市場主體、運輸效能、比價關系、服務規則等生產要素與生產關系的供應水平。

（1）我國鐵路貨運能力不足。我國近幾年隨著高速鐵路、普速鐵路網絡的快速建設和發展，鐵路貨運能力有所釋放，但部分貨運專線如大秦線(大同—秦皇島)、神朔黃線 (神木—黃驊)等富余能力已不多，一些繁忙干線和區段如石太線(石家莊—太原)能力飽和，部分工業大省鋼鐵、電力、汽車制造等企業鐵路專用線、翻車機、裝車樓等設施建設進度較慢。

（2）跨方式設施設備銜接不暢。港口、園區、礦區、生產制造企業等鐵路銜接水平較低，全國70個重要港區中僅39個引入鐵路專用線，全國1 210個物流園區中僅有25%的物流園區周邊具備鐵路運輸條件，公路運輸往往成為惟一選擇。一些物流園區、生產企業由于機械化的裝卸設備和標準化運載單元配備不足，導致鐵路裝卸線利用率較低、甚至閑置。個別港區碼頭縱深不足，大宗貨物堆存空間缺失，鐵路與水路之間的轉運環節不暢。

（3）運輸組織模式有待優化。鐵路運輸適應市場需求響應相對滯后，“門到門”服務的便捷性、準時性、通達性有待加強。港口鐵路集疏運組織水平較低，我國主要礦石接卸港鐵路疏港比例僅為23%。另外，鐵路運輸的產品體系不夠豐富，鐵路快運、沿江班列、多式聯運等有待進一步發展。

（4）鐵路運價優勢不明顯。一方面，各鐵路局集團公司發運收費嚴格按照鐵路運價規則執行，價格浮動機制有待健全，在公路貨運返空方向上單位噸公里收費高于公路運輸；另一方面，鐵路運輸組織技術作業環節多，兩端接駁短倒次數多，地方鐵路、工礦企業和物流園區的鐵路專用線共用費用較高，在800 km以內鐵路運價不具備明顯優勢，對中距離貨運吸引力較小。

潛變量包括免費開放感知、公園滿意度、地方依賴以及地方認同,各個潛變量分別對應相關的測量變量,即影響潛變量的因素．借鑒了史春云等在研究綠地關系中的假設路徑[11],基于這4個變量構建理論模型(圖1),通過理論模型描述出各變量之間的關系假設及地位．

（5）公路運輸市場不規范。各地存在不同程度的超限超載、低價競爭、違規改裝車型等現象，各地治超執法尺度不一、執法連續性不強。此外，在近乎一致的高強度作業下，我國公路貨運人力成本僅為美國的1/6左右，在一定程度也造成公路中距離運費低廉的假象。

（6）治理體系亟待完善。綜合交通運輸體系尚無上位法律支撐，交通大部制改革有待深化，不同運輸方式存在技術標準、服務規范、操作要求、單據憑證、價格機制等方面的不銜接、不合理的問題，對綜合交通運輸體系的統計機制、監測分析、績效考評、安全評估等亟待健全。

3 貨運結構調整政策分析

3.1 貨運結構政策調整策略

縱觀國外貨運結構發展歷程，隨著國家現代化經濟體系的成熟與貨運行業規范化管理水平的提升，貨運結構通常會在產業結構調整過程中經歷15年甚至更長時間的波動后到達一個較為穩定的比例[6]，各種運輸方式將較好地發揮自身的效率優勢，實現“宜公則公、宜鐵則鐵、宜水則水、宜空則空”的發展格局。

為加快推動我國貨運業向高效、綠色、可持續方向發展，實現貨物運輸方式、運量、路徑、運價回歸合理水平，應堅持“結果導向、綜合施策、遠近結合、分步推進”思路，通過經濟、技術、行政、法規等多種手段協力推進，采取禁止、控制、引導、鼓勵等措施，緊抓重點地區、重點貨類、重點企業，逐步實現運輸結構優化調整。

（1）短期策略。實施范圍以京津冀及周邊地區為核心，以煤炭、礦石等大宗貨物為重點，采取以行政管控為主、以經濟手段為輔的政策措施。著力提升既有鐵路通道利用率，實施沿海主要港口禁止公路煤炭、礦石集港行動，推進重要港區、物流園區、工礦企業鐵路專用線建設，提升港口煤炭、礦石等大宗貨物鐵路集疏港比例，深化公路超限超載治理，推進老舊車輛淘汰更新。

（2）中期策略。實施范圍向長三角地區、汾渭平原延伸，以適鐵貨物為重點，采取以技術創新為主、以行政管控和經濟手段為輔的政策措施。著力提升鐵路干線運輸能力與經營服務的競爭力，大力發展多式聯運等先進組織模式，培育多式聯運經營人與服務品牌，加強各種運輸方式信息互通共享。推進公路貨運行業轉型升級，優化配置公路運力結構，健全貨運行業統計監測制度，逐步建立以貨運污染物排放量為依據的地方政府考核制度。

（3）遠期策略。根據我國實際情況，采取以完善法規為主、以經濟手段為輔的政策措施，圍繞供給側結構性改革這條主線，大力推動貨運行業質量變革、效率變革、動力變革。結合已有經驗，在全國范圍內因地制宜推廣運輸結構調整典型經驗。深化交通運輸大部制改革，加快推動綜合運輸立法研究，完善綜合運輸技術標準體系。深入實施中長期鐵路網規劃，推進鐵路貨運市場化改革，提高公路貨運市場精細化管理水平，引導大型龍頭貨運物流企業深化合作，打造開放共享的貨運監測平臺，建立以信用考核為依據的長效工作機制，加快實現貨運行業高質量發展。

3.2 貨運結構調整政策分析

我國經濟總量、貨運需求量、資源消耗量、污染排放量都相對較大，采取以公路為主導的貨運結構發展模式不利于我國經濟社會可持續發展，必然會帶來大量環境污染、交通擁堵和資源浪費。與日本和歐洲等地形狹長、四周環水的地理條件不同，我國內陸地區水系不豐富、航道條件有限，采取以公路與水運為主導的貨運發展模式服務性不強。因此，應依托我國鐵路安全經濟、適應各類地質條件的特點，加快鐵路干線、支線網絡建設，加快優化重點地區鐵路專用線布局建設，充分發揮鐵路運輸技術經濟優勢，大力發展以鐵路運輸為主導的貨運發展模式[7]。

3.2.2 完善鐵路貨運經營服務模式

與美國東西海岸頻繁往來的貿易和貨物流通不同，我國內陸地區經濟落后、產業規模由沿海地區向內陸梯度遞減，先天不具備雙向平衡的貨流條件。因此，應加快出臺符合我國貨流流向特征的市場化改革措施，加大貨運市場營銷力度，完善線上受理渠道和95306平臺服務功能。創新鐵路貨運產品，大力發展大宗貨物、集裝箱、商品車、冷鏈直達班列。積極與大客戶簽訂量價互保協議，研究結合貨類、去向與運量的浮動運價機制，打造一批具有競爭力的鐵路大宗貨物運輸線路、集裝箱海鐵聯運線路。

3.2.3 積極推廣先進的運輸組織模式

加快推動集裝箱公鐵聯運、海鐵聯運、江海直達發展[8]，積極在港區鐵路裝卸場站、鐵路物流中心、鐵路貨場推廣車船直取、甩掛甩箱、直裝直卸等運輸組織模式，豐富鐵路編組形式，探索開行鐘擺式運輸列車、小運轉班列等。以城市人民政府為主體，加快推動城市外圍物流園區建設，提升園區公鐵干支銜接功能，在城市內部發展共同配送的組織模式，加大新能源、清潔能源城市配送車輛更新及配套設施配置力度。

3.2.4 優化公路貨運市場主體結構

鼓勵公路貨運企業通過聯盟、合資、重組等方式實現資源互補、規模運營，依托移動互聯網、大數據、物聯網等技術手段，整合社會運力資源，加快老舊車輛更新淘汰，提升運營組織效率。加大超限超載治理聯合執法力度，完善超限超載檢測站布局，加強對嚴重違法失信超限超載運輸車輛實施聯合懲罰，對典型案例予以曝光，推動“一處失信、處處受限”，凈化公路貨運市場環境。

3.2.5 做好配套政策與保障措施

積極在鐵路專用線建設用地指標、基本農田占用、相關手續辦理、投融資渠道等方面給予支持。借鑒歐盟PACT計劃、馬可波羅計劃、美國阿拉米達通道等專項行動經驗，加快研究制定對大宗貨物、集裝箱等“公轉鐵”適度補貼政策并開展試點示范活動。加強對公路貨運行業運行情況的跟蹤監測與趨勢研判，及時疏解由于運量轉移造成的公路過剩運力，做好引導與宣傳，維護公路貨運市場健康有序發展。

4 結束語

推進我國貨運結構調整意義重大、影響深遠，是加快建設交通強國、優化產業結構、轉變發展方式的重要舉措。解決我國貨運的結構性矛盾需要在公鐵運量合理分擔上下功夫，協調調動社會各方資源，打破傳統的區域壁壘與利益藩籬，在充分學習借鑒國內外發展經驗的基礎上，明確鐵路運輸在干線的主導地位，把握不同時期貨運結構調整策略的周期性與執行效力，統籌制訂遠近結合的貨運結構調整政策措施，合理引導公路和鐵路貨運企業過渡，保障社會剛性運輸需求，維護貨運市場穩定發展，減少貨車空駛和貨物不合理運輸造成的環境污染與資源浪費，為堅定不移打贏污染防治攻堅戰做出積極貢獻。