社會工作介入社會救助的路徑優化研究

辛田 王珂

（河南大學哲學與公共管理學院 河南開封 475004）

2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》，首次明確了社會工作在社會救助中的重要地位，標志著社會工作正式攝入到社會救助的話語體系中。隨后，民政部于2015年出臺了《關于加快推進社會救助領域社會工作發展的意見》（民發〔2015〕88號），為推動社會工作介入社會救助在制度與實踐上提供了操作化路徑。十九大報告中提出，要深入開展脫貧攻堅，堅決打好精準脫貧攻堅戰，全面建成小康社會，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感[1]。但社會工作介入社會救助是一個復雜的過程，并不僅僅是簡單的落實文件，介入過程充滿了各種挑戰。因此，本文試圖通過兩者關系、面臨問題、融合路徑三方面探討如何提高社會工作介入社會救助的成效。

一、社會工作與社會救助關系分析

社會工作與社會救助既有相通之處，也具有一定區別。首先，社會救助是社會工作的傳統服務領域，社會工作產生并發展于社會救助服務，二者具有內在統一性，互為依存，密不可分。社會工作“助人自助”的價值取向與社會救助的目標具有同源性，都是為貧困群眾提供服務。同時還具有一定的互補性，即社會救助為社會工作服務提供了實踐平臺，社會工作的專業價值理念又有可以成為社會救助服務的核心內涵。不同的社會工作者根據不同的理論視角或實踐取向，運用個案工作、小組工作與部分社區工作方法也可以提供更科學的專業服務與救助方法[2]。

社會工作作為一種專門助人的職業，其介入社會救助，不僅促使社會工作回歸其專業本意，彰顯其專業價值，而且推動社會救助從物質救助邁向社會服務，引領社會救助理念和發展模式的轉變。其“助人自助”的價值理念與綜合科學的知識方法，恰好彌補傳統社會救助的不足，致力于幫助服務對象提升自身發展能力，增強社會功能，構建社會支持網絡[3](P31)。

另外，兩者還存在一定的差異和區別。社會救助注重為救助對象提供物質幫助，而社會工作偏向精神層面救助，更加側重救助對象思想文化脫貧。社會救助一般是自上而下的對救助對象進行基本生活和經濟援助，一定程度上通過政府要求將其作為一種普通意義上的救助行為，形成了一種救助對象與服務主體之間不平衡、被動關系。而社會工作側重救助對象的心理、思想精神層面，發揮其主體性作用，提升其自我認同度，與救助對象間建立平等信任關系，從自身角度出發考慮其真正需求，促使救助對象整體性發展，在“救”的基礎上實現了“助”。

但救助對象需求是多元化的，這是一個超越與融合的過程，社會工作介入社會救助應超越兩者之間的關系，強調多元化的救助策略，有效發揮社會工作在社會救助中的服務提供、能力促進、資源鏈接、政策完善、需求評估功能。也就是說社會工作既要結合社會救助的制度，又要以實踐經驗（證據）為本，才能提供符合救助對象需要的專業服務。因此，本文從多個維度將社會救助與社會工作進行比較分析（見表1），以期從中探討發現兩者融合嵌入的新路徑。

表1 社會救助與社會工作的區別

二、社會工作介入社會救助存在問題分析

（一）主體自身能力欠缺。主體既包括服務主體也包括救助對象。救助社會工作所面臨的群體與問題錯綜復雜，這無疑使服務主體承受著現實帶來的挑戰和壓力，對其專業能力提出更高要求。目前缺乏社會工作專業人才，并且大部分年輕社工又缺少實務經驗和生活閱歷。這不僅會帶給救助對象失望感，社工本身還可能會感到無助感。并且基層工作人員通常有著繁雜的工作任務，合作意識較差，害怕自身的介入會在項目結束后無法“抽身”。此外，因社會救助對象實際情況各異，社工開展大規模的社區活動具有較大難度。只能針對部分有相同需求的救助對象開展相應的社工服務，這就導致一部分救助對象無法參與其中。另一層面，在目前的救助工作中，救助對象參與不足問題十分突出，往往處于被審查、被救助的地位，自主性受到剝削。對救助對象來說，年齡層次、文化程度與身體狀況都有所不同，有些只能維持在健康狀態下的基本生存，而有些則是貧病交加。他們對社會工作者缺乏信任，害怕接觸，往往對他們能力產生懷疑，對低保申請各方面持有保守態度，影響介入服務的質量。其次對其缺乏就業激勵，具有勞動能力的救助對象自身發展動力不足，造成“貧困陷阱”和“福利依賴”現象并存。

（二）機構整合效果不佳。在我國現行政治體制下，往往是以政府制度為核心實施社會救助，政府掌握大部分社會資源，民辦社工機構與企業參與社會救助工作有限。因社工機構與社會救助服務內容相似度較高，政府對其接受認可程度較低，很難使其作為一種“先進工具”引入其中，政府缺乏與社工機構等社會力量的對話與合作，沒有形成多主體式合作方式，忽視了社會力量的價值與功能。并且在基層社區內社會工作介入社會救助中會出現各種問題，由于社區工作者事務繁雜和對社會工作者介入的排斥，無法照顧到社區個人需要，同時，因政府自上而下的要求社區被動接受社工服務項目的介入，在執行過程中可能會出現產生過度依賴和“敷衍了事”兩種現象。因此，社工機構與政府基層部門之間的合作存在張力。另外，政府內部也存在著條塊分割、多方管理的現象，不同內容的救助項目分派在相關部門，沒有統一管理機構，往往在資金、決策和責任承擔上出現互相扯皮、互相推諉的狀況[4]。

（三）體制機制亟待優化。近年來，隨著“美麗中國”建設的不斷深入，群眾對政府公共服務能力的要求也不斷提高。目前，國家正加大力度進行供給側改革，以擴大優質增量供給，實現供需動態平衡。這不僅使社會救助服務迎來更廣闊的前景，同時也面臨更嚴峻的挑戰，最根本的體現是內在體制機制存在一定問題。雖然在醫療、低保、教育、住房、就業等方面建立了相應的救助制度，但由于我國目前大部制改革仍處于深化階段，一些機構缺乏統一管理，制度銜接性不夠，在救助對象、救助標準、救助程序以及救助管理制度等方面處于“碎片化”狀態[3](P30)。且政府在資金、人力、物力等方面的投入缺乏連續性，致使社工不能提供長效服務。再加上當前我國社工組織發展不充分，對于救助對象在實際生活中遇到的各種困頓得不到及時、科學、專業的解決。同時，各項社會救助制度存在城鄉分割的情況，致使城市居民和農村居民在社會救助上缺乏公平公正待遇。針對農村地區缺少相應的農村社會救助制度和監督制度，相關的救助機制薄弱，透明程度低，缺少監督管理機制，導致在救助資金發放和分配上出現各種問題，救助對象與救助標的準隨意性和救助實踐過程的無序性，這都影響著救助服務的管理效應。

三、社會工作介入社會救助的超越與融合

（一）完善服務體制機制，提供制度化保障。社會工作介入社會救助需要合理的體制機制，這一體系中任一要素和環節都需要通過制度形式予以規范和保障。尤其是民政部門與社工機構應通過制度建設推進社會工作與社會救助的融合，打破以政府為核心的救助模式，充分發揮民辦非企業社工機構等社會力量的作用，由強制管理向人性化服務轉變，使救助更具“人情味”。首先是營造有利于社工機構生長發芽的制度體系，不僅如此，還需為社會工作人才提供就業鼓勵與工作激勵制度。其次是健全政府購買社會工作服務制度，為其提供長效發展的項目。不僅可以購買社工機構服務項目，還可以購買社會工作專業崗位。除了政府購買服務外，社區也可以通過購買社工服務，完善社區社會救助服務。在此過程中，政府應避免過度干預，賦予社工機構更多獨立性與自主性。最后是完善社會工作介入社會救助評估體制。公共救助服務需進行效果評估與質量管理，建立救助評估機制，包括服務需求報告機制、服務績效評估機制和專業監督機制。對救助服務績效評估不僅需要發揮社工機構（高校）在評估中的作用，建立較為統一的服務評估指標體系，還需要根據社會工作參與社會救助的實際情況去制定評估方案，使社會工作能夠科學有效介入社會救助[5]。

（二）構建“網絡式”合作平臺，吸引社會力量參與。首先是在社區基礎上實現社會機構與社會工作之間的“三社聯動”。例如，在互聯網＋、大數據背景下，以社區為核心建構網絡化信息平臺，使社區可以與社工機構建立一種長期合作模式，互相嵌入。其次是在社會工作與社會救助兩者相輔相成，相互協作的基礎上，通過構建多方合作化模式，吸引高校智庫（社工機構）、基金會、民辦社工機構、企業參與其中，形成“網絡式”互助平臺。這不僅可以豐富救助資金籌集渠道，還可以實現服務主體多元化，使救助方式不單調，更具專業化特色。而從當前社會救助的服務供給形式來看，單純依靠政府體用物質資金的救助方式，難以滿足社會救助日益增長的社會需求。迫切需要鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈幫扶項目、志愿服務等方式參與社會救助，這不僅可以解決救助對象基本生活需求，還有助于社會救助長效機制的形成。在此過程中，可以優化組合社會力量，將其效能發揮到最大。社工機構可以提供心理支持、小組互動、社區動員等救助；高校可以提供智庫、人才支持，為社會救助輸入專業“能量”，還可以作為長效救助機制中的第三方評估主體，確保滿足服務需求；而企業資金能夠為社會救助提供源源不斷的動力。通過這一平臺建設，服務主體之間、服務主體與救助對象之間都可以進行良好溝通與合作，構建一個長效性多元化的社會救助網絡[6]。

（三）激發救助對象潛能，關注其自身優勢。提高救助對象社會適應能力，用優勢視角代替“問題”視角，實現救助工作的專業化。首先社會工作的價值理念需引領社會救助基本觀念，介入方法的選擇需凸顯“服務對象為本”的價值理念。其次，需進行實踐調查，通過與其親友、社區居民、社區管理與服務人員之間的聯系掌握救助對象實際情況。同時對服務過程進行反思，實時對救助對象進行家訪不僅要仔細分析社會救助問題，給予正確判斷分析，還應對救助方式進行研究總結，為社會救助政策的完善提供實踐經驗。另外，通過開展宣傳倡導服務，幫助救助對象更詳細了解政府的社會救助政策，保證救助信息公開透明性。使救助對象了解申請程序與要求。在這一過程中，社會工作者為社會救助對象長遠發展考慮，容易理解他們的立場并維護正當權益，在政府與社會關系中發揮著承上啟下的作用，能夠及時反映社會救助對象動態需求。一方面實現政府與社會救助對象雙向聯系，及時有效的反饋社會救助政策執行的成效與不足。另一方面強化了救助對象主體地位。

因此，推動社會工作與社會救助進一步的融合，需要在專業理念與具體實踐的碰撞中尋找兩者的結合點，逐步完成融合。政府對新時期我國社會救助領域的新形勢建立清晰認識，加強對民辦社會工作機構等社會力量參與的政治引導，增加社會救助領域中社會工作服務項目購買。同時加大對社會救助領域社會工作服務崗位的開發[7]。