省級地方政府投融資平臺典型模式研究

摘 要：多年來，隨著地方投融資平臺的不斷發展，各地探索出各具特色的投融資模式，為我國工業化和城鎮化快速發展中基礎設施建設的需求提供了重要保障。本文以上海、浙江發達省市為例，分析省級政府投融資平臺的典型模式，為進一步規范地方政府投融資平臺提供參考。

關鍵詞：地方政府；投融資平臺；融資模式

一、北京市投融資平臺的模式

（一）基本特征

北京市是中國的中心性城市。雖然北京市不是最早對投融資進行探索的城市，但北京市具有得天獨厚的區位優勢。在城市基礎設施建設上較全國其他地方而言是比較完善的，在投融資政策支持方面也具有優勢。經過多年來的發展，北京市已經形成了獨具特色的創新性投融資平臺模式。這種獨特的模式是“政府主導，公建私營，聚集社會資金”。這種創新性的投融資平臺主要體現在其投資主體的多元化，其融資渠道不僅依靠政府財政，而且能夠廣泛籌集社會資金。北京市投融資于基礎設施的平臺主要有北京基礎設施投資有限公司、北京市首都公路發展集團有限公司、北京市自來水集團有限責任公司、北京城市排水集團有限責任公司、北京市公聯公路聯絡線有限責任公司等。投資于區域性的綜合開發平臺主要有北京新奧集團有限公司、北京中關村發展集團股份有限公司。

（二）模式運作

北京市的投融資平臺建設領域主要投資于北京市大型市政基礎設施建設。傳統模式下北京市城市資金建設主要來源于財政，項目建設主要以政府為主導，為適應新經濟環境，北京市政府積極推進投融資體制市場化改革，北京市地方投融資平臺積極探索多元融資模式。多年以來探索出了以政府信用為依托，利用銀行信貸與項目融資的方式吸引社會閑散資金參與城市基礎設施建設融資方式。最成功的經驗是形成整合資源、特許經營的運營模式，具體做法如下：對于能夠促進地區經濟發展的經營性項目，政府與企業之間簽訂特許經營協議。政府作為投資主體負責投資建設，企業通過吸納社會資金負責流動性資產投資。項目建成后企業通過租賃的方式在一定的時間內有對此資產的使用收益權，政府則在此過程中負責對企業考核、約束與監督，當特定的特許經營期過后政府回收資產。

（三）綜合評價

多年以來北京市對投融資平臺進行許多有益的探索。在這過程中北京市投融資平臺實現了社會資金參與建設，有效地拓寬了融資渠道。經過多年的發展，正確地引導產業發展、承擔了眾多大型基礎設施項目建設，并有效地推動北京市經濟增長。如今面對公眾不斷擴大的公共產品需求，融資難仍是投融資平臺面臨的一大難題。與此同時政府對投融資平臺的監管、約束缺乏，投融資平臺發展過程中面臨風險，要想保持投融資平臺的持續發展仍需不斷地進行探索。

二、上海市投融資平臺的模式

（一）基本特征

上海市是對投融資平臺模式最早進行探索的城市，上海市具有兩大投融資平臺。改革開放初期國務院專門出臺《國務院關于上海市擴大利用外資規模的批復》，批準上海市以“自借自還”為前提條件借入國際金融機構的貸款資金的“94專項”開始，為擴大融資渠道，1987年成立“久事公司”作為綜合性投融資平臺籌集海內外資金。1992年，以10億元出資成立專業性投融資平臺“上海城投”，專門負責上海市基礎設施的投資、建設、運營。上海城投是上海市最主要的投融資平臺。上海城投的出現為加速上海市的城市化進程做出了重要貢獻。從此之后上海市以“上海久事”、“上海城投”這兩大投融資平臺為中心對投融資平臺進行了漫長的探索。除了這兩大主要投融資平臺外，上海主要的投融資平臺還有申通地鐵、上海地產、浦東四大開發公司、申虹公司等。上海市憑借得天獨厚的區位優勢與區域經濟資源，加上雄厚的經濟基礎與充足的財政，在投融資平臺發展的過程中成功探索出“政府引導、市場運作、社會參與”的“上海模式”。

（二）模式運作

上海市投融資平臺主要采用政府引導，實行企業化運作，走產業化發展道路的模式。政府作為投融資平臺的主體對資金進行統一的管理。對于項目建設政府組建項目法人公司。項目法人公司通過市場化競爭的方式選擇工程管理公司。承接項目的工程管理公司采用承包制和代建制的方式對項目進行建設。建設運營中對重大基礎設施項目堅持“投資、建設、運營、監管”分離的原則來提高項目建設的效率，同時不斷建立起科學化的項目管理體系。融資是投融資平臺運作過程中最關鍵的環節，為保持資金流不斷，上海市主要采取“可持續融資”的方式進行融資。上海市投融資平臺的資金來源比較廣泛，主要有權益性融資、內源性融資、債務性融資。除了這幾種融資方式之外上海市還采用直接性融資、間接性融資的方式進行融資。直接性融資中政府起了重要作用，通過城建資金、劃撥資產、土地批租等形式給予大力的資金支持。間接性融資則主要采取銀企合作的模式進行融資。上海市投融資平臺通過這種，采用多元融資的模式有效地擴大了資金來源。上海市除了投資于公益性的基礎設施建設以外還與資本市場對接，并將市場經營的盈利部分反哺公益性項目獲得良性發展，因此形成了獨特的上海“城投模式”。

（三）綜合評價

上海市的大膽創新和積極探索建立起了比較完善的投融資平臺，其投融資平臺模式是國內經典的投融資平臺模式。上海市的運營模式更多地體現出將政府作為領路人，引入市場機制提高建設項目的效率，同時提升項目的收益。上海投融資平臺從單一投資主體到多元投資主體，投資渠道從單一到多渠道，項目管理從直接到間接，在不斷的嘗試經濟手段和市場運作手段的過程中得到完善。當然，“上海模式”的成功是建立在龐大的資本市場、雄厚的財政、完善的市場機制基礎上的。“上海模式”的適用性有一定局限，但是在推動地方經濟建設方面是值得借鑒的模式。

作者簡介：朱會芳（1977—），女，漢族，河南開封人，碩士研究生，副教授，主要研究方向：財務管理。

注：本文系2017年度河南省政府決策研究課題《新常態下地方政府融資模式存在的問題與對策研究》（編號：2017B297）、2015年度河南省高等學校青年骨干教師資助計劃對象課題《規范發展地方政府融資平臺研究》（編號：2015GGJS-250）部分成果。