土地資源配置困境怎么解

王小魯

城市的集約化優勢正在消失

過去二三十年城市化快速發展的趨勢使得城鎮人口迅速增加，鄉村人口逐漸減少。同一時期，城市、縣城、鎮和村莊占地面積（不包括農用地）都在增加。由于城市占地面積的擴張速度遠遠快于城市人口的增加速度，造成的結果就是城市的人口密度迅速下降。1990年城市按建成區面積算，每平方公里2.5萬人，到2016年只有8800人，人口密度只有1990年的1/3。同時，縣城、鎮和村莊的人口密度也都下降了，只是幅度相對較小。

1990年的城市人口密度和鎮、村莊都有非常明顯的差別，這個差別體現了城市的集約化優勢，即城市能提高土地的集約度，容納更密集的人口，從而節約更多的土地資源，這是城市化的重要貢獻之一，這一點對于中國這樣的土地資源稀缺的國家來說非常重要。但這個功能正在消失，到2016年，我們看到，城市的人口密度與縣城、鎮已相差不大了，和鄉村相比也已大大接近。

再看鄉村。鄉村人口從1990年的8.4億下降到2016年的5.9億，但鄉村占地面積不減反增，增加了2萬多平方公里。按理說，人口遷移到城市去了，村莊的非農用占地閑出來了，占地應該減少才對，但實際上并非如此。

把城市、縣城、鎮和村莊占地全部加在一起，1990年時合計15萬平方公里，2016年合計25萬平方公里，這26年間增加了10萬平方公里的土地占用。這個現象實際說明，當前的土地資源配置嚴重不合理：城市發展一方面受到土地資源有限的制約，另一方面，無效占地太多，土地資源大量浪費。

在一些城市，我們可以看到，一方面樓房越建越高，另一方面占地越來越多，到處是過寬的馬路，過大的廣場，閑置的房地產，以及土地利用率很低的開發區、高新產業區等。全國僅國家級新區、自貿區、經濟技術開發區、高新產業區就有幾百個，還有數量更大的省、市、縣各級開發區、產業園區。其中多數產業區、開發區占用了大量土地，卻尚未得到有效利用，土地閑置情況嚴重。因為一些地方熱衷于建新城、拉動GDP，對土地資源的合理有效利用缺乏關心。

從農村來說，一些地方的耕地被強制征用，一些農民得不到合理補償，不僅如此，閑置的非耕地也得不到有效利用，致使一些農村地區走向凋敝。城市化還在發展，中國目前的城市化率是57%，而發達國家大部分在80%以上。如果未來20年中國的城市化率再提高20個百分點，加上改善基礎設施、增加道路等需要占用土地，那么，按照以往的趨勢估計，可能還要再多占10萬平方公里的土地，結果就只有進一步擠占耕地。

眾所周知，中國的土地面積有960萬平方公里，而耕地只有135萬平方公里。此外大部分土地是林地、牧草地和未利用的土地?？赡苡腥藭?，未利用的土地還能不能再利用？很難，因為基本都是荒漠和高山。

如果未來要增加10萬平方公里的占地，能占到哪兒去？不能在荒漠或高山上建城市，可以建到草場、草地上，但是這些土地主要集中在新疆、西藏、內蒙古，這些人煙稀少的地方即便建了新城也難以吸引人的，只能占耕地。國家過去一直有一條18億畝耕地的紅線，因為中國人均耕地面積本來就比世界平均水平低，大約只相當于世界平均水平的1/3，因此我們不得不考慮糧食安全問題，要保護好一定數量的耕地。

這引出了一個困境：一方面，如果城市按照現有模式發展，還要占用大量耕地，另一方面，耕地應當受到保護，否則會帶來糧食安全問題。歸根結底，這一矛盾的產生，我認為主要原因有這么幾點：

首先，土地資源配置目前是完全由政府決定的，市場優化資源配置的功能難以得到發揮。一些地方政府熱衷于大拆大建，追求短期政績目標，不斷擴大投資，提高GDP，所以要大量地占地。同時，為了增加土地收入，還不斷征地、賣地。在此過程中，忽視了資源配置的效率，造成大量的無效占地，導致土地資源浪費。

另一方面，因為土地市場尚未放開，農村閑置的非耕地得不到有效利用。在城市化過程中，大量農村人口轉移到城市去了，農村的非耕地資源閑置了下來。然而，農民對土地的合法權益卻難以實現，由于一些限制性規定，即便農民的宅基地空出來了，仍不能買賣。另外，這也和戶籍制度和社會保障的改革進展相對較慢有關。

推進土地制度市場化改革

2012年十八屆三中全會提出要形成全國統一的城鄉建設用地市場，要推進土地制度改革，但這一改革近幾年始終停留在試點階段。最近有十幾個城市允許農村集體建設用地建房出租，這是個積極的突破，但要上升到全國政策層面，仍需時日。

未來的改革應該如何推進？在我看來，第一是城市建設規劃要通過多方的專業評估和社會公眾的評價來提高土地的集約度和利用效率，防止長官個人說了算的現象。同時需要推進政府改革，改變激勵機制，轉向服務型政府。

第二是要放開土地市場，在符合土地管理制度的條件下由市場來配置資源，改變政府獨家征地、賣地的模式，推進農村集體建設用地和農民閑置住房、宅基地直接進入市場。土地市場的開放能帶來顯著的好處，比如土地供應多元化有利于緩解城市土地短缺，抑制地價上漲，加速城市化發展；農村閑置的非耕地進入市場能使資源得到有效利用，促進觀光農業的發展，促進休閑度假村、特色小鎮的發展，促進鄉村繁榮，增加農民收入。

第三，對于那些城市化波及不到的邊遠農村地區，閑置土地難以得到有效利用，怎么辦？政府可以試把這些土地復墾為耕地，并通過市場化的指標轉讓制度（需逐步建立這樣一套制度），使邊遠地區農民通過土地的再利用獲得收益，廣泛分享城市化的成果，這對于促進農村繁榮、縮小城鄉差別能起到很大作用。另一方面，城市在占補平衡的條件下，可以獲得需要的土地資源，基本上滿足未來20年城市化的土地需求，實現城鄉“雙贏”。當然，占補平衡需要考慮到土地質量的差別，不一定是簡單的一畝換一畝。

城市化并不意味著一定要占用大量耕地，也并不必然意味著農村凋敝。推進土地制度的市場化改革，能優化資源配置，節約土地資源，避免耕地減少，創造巨大財富，促進鄉村繁榮，這樣才能有效支持城市化的發展和長期經濟穩定。

（作者系中國改革基金會國民經濟研究所副所長、研究員）