如何看待美國稅改法案

陳祥

美國作為世界強國，它的任何社會治理創新特別是政治經濟治理舉措，比如此前通過的稅改法案，必將對世界產生一定影響。這種影響不僅是結果上的，也包括法案從提出到歷經審查、辯論，這前后七個多月的過程本身就是財稅治理理念、思想的一種演示。

至于其影響的實際效果如何，積極還是消極，或將見仁見智，但影響是必然的。而且既取決于法案本身的優劣，也取決于各國與其互動的策略與藝術，還有各國面臨的不同政治、歷史背景等因素。遺憾的是，關于該法案對中國的影響，目前國內大多探討仍停留在經濟層面，而這種分析方法與思路的局限性顯而易見，以至于有專家呼吁：必須警惕對美國稅改法案的誤判。

稅改法案的影響

美國稅改法案的實質是減權，給企業更多財富自由，是在進一步完善美國市場經濟體制。對中國經濟而言，這或將成為倒逼市場經濟體制完善的重要外生因子。理論上，如果中國推行減稅計劃，應能進一步發揮市場在資源配置中的決定作用，激活市場主體的首創精神，創獲更多的物質財富與精神財富，增進社會和國民的福祉總量。正如黨的十九大報告指出，有助于推動社會發展的平衡與充分，滿足人民不斷增長的美好生活需要。換句話說，或可促使經濟的“三駕馬車”（投資、出口和消費）前行，促進社會再生產過程中生產、分配、交換和消費四個環節的優化。

實際上，早在美國稅改法案（初稿）公布前，中國就已做出了減稅的應對。2017年4月19日，國務院常務會議公布了總規模約3800億元人民幣的減稅舉措。我們需要關注的是，美國稅改法案對中國經濟的負面影響可能如下：一是增加經濟下行壓力。因為美國減稅或將吸引全球資本回流，抑制美國企業在外進行長期投資，給中國經濟轉型升級帶來不利影響。二是中國金融穩定將面臨更大挑戰。三是對中國稅制結構影響較大。由于美國是直接稅為主的稅制結構，而中國是間接稅為主，后者缺少“自動穩定器”的功能，是順周期的，所能起到的有效再分配功能較弱，因此或將加劇現有挑戰。如果我們跳出稅負與費負的詞語之爭，從企業經營成本的角度看，中國企業經營成本大的問題不容忽視。

從人際活動的角度看，人民美好生活的滿足既需要公共產品與服務，也需要私人產品。前者與公共經濟的繁榮及發達程度緊密相關，與公共產品的性價比高低緊密相關，與財政治理水平高低緊密相關；后者與私人經濟緊密相關。總的來說，二者的共同邏輯是，自由是公共經濟與私人經濟繁榮與進步的充要條件，經濟越自由，越繁榮。因此，理論上，一切減稅舉措都有利于經濟發展。

而且，減稅意味著對國民主權的信任和尊重，是重視和肯定國民在國家治理中的主體地位和作用，自然有助于增進國民與政府之間的理解與信任，有助于人際利害關系的健康與和諧。而且，公共產品性價比的提高，也有助于促進社會人際關系的自由安全與健康和諧，其影響是積極、正向的。

從更廣義的效應看，減稅意味著增加政治與法律、德治與道德的自由性，提升對人道自由治稅原則的敬畏。邏輯上，稅改法案的實施如能獲得其它國家的積極回應，將有助于優化本國稅制及其財政治理體系。如果中國能主動將此作為契機予以回應，將有不少可以發揮的空間。

現實挑戰與應對策略

毋庸諱言，要積極理性地應對美國稅改法案，必須直面以下的現實問題：一是中美減稅的背景不同。美國作為發達國家，其制度已運行200多年，處于相對完備階段，而中國尚處在社會主義初級階段。二是中美減稅面臨的經濟形勢不同。中國經濟目前處于“新常態”中，需要改革的地方不少，而美國經濟面臨的則主要是一些具體政策的微調，諸如財稅政策及其產業政策，等等。三是中美稅制差異較大。主要在于：美國是直接稅為主，間接稅為輔，政府收入是以稅收收入為主，用稅透明公開；中國則以間接稅為主，直接稅為輔，政府預算公開透明。因此，中美減稅主張的目的與訴求及減稅方式與策略的選擇自然存在較大差異。

探尋美國稅改法案的影響機理，目的就在于尋找應對策略，以便消減負面影響，利用積極影響。要有效應對稅改法案，筆者以為：首先要有積極、客觀、理性的態度，但不能一切都跟著美國的減稅節奏起舞，被動復制和模仿減稅方式與方法，而是必須結合中國的政治經濟形勢、稅制特點，有利有節地趨利避害。其次需要系統性思維，整體策略。關鍵是要用系統性思維，進行戰略性部署，擬定組合策略和方案，不可繼續滿足于稅制枝節性要素的修改與完善，而是要跳出稅收專業、稅務行業、財政系統，以及當下現實的局限性，進行整體籌劃設計，把當前利益、中期利益與遠期利益結合起來考慮。一句話，面對未來全球諸多稅收競爭的不確定性，唯有擇善固執，己他兩利才是最好的競爭戰略與策略。再次是要注重現實的復雜性、實踐的可操作性與未來的不確定性，同時考慮中國正處于社會轉型期、納稅人權利意識成長期與大數據時代之三大現實背景等實際。

具體策略可分為近期、中期與遠期考量。近期策略必須明確稅制創建的終極目的是為了滿足人民不斷增長的美好生活需要，以此作為判定財稅體制改革成果的標準。盡快減稅降費，清理非稅收入，降低企業費負，即制度性交易成本。用稅進一步透明公開，積極推動財政透明，通過人大預算監督制度改革，促使關涉全體民眾基本福利之預算的全面公開化和剛性化；理清中央和地方之間的財權與事權關系，著力解決財政預算機關橫向機構間的職能配置交叉重疊問題。

從中期策略看，要逐步建立直接稅為主，間接稅為輔的稅制。重視征納公正，彌補稅收代際公正機制不足，從根本上夯實稅收公正的基礎，直面當前稅制在征納稅人之間、人與環境之間以及代際之間權利與義務分配方面存在的公正不足問題。主動探索協商式征稅與用稅機制。積極探索財權閉環式監督制衡機制，即要明確稅收、預算行為執行系統監督機制的權限劃分和機構設置，解決各級財政監督機關既受上級機關監督，也受同級黨組和行政領導監督的“虛監”“失監”問題，解決財政監督職能有權無力、無法完全履行的困境，盡快建立優良財稅法治體系。

長遠看，要全面建立納稅人主導的稅制，全面建立國民主導的預算機制，一切重大預算事務的決策權都掌握在全體國民或其代表者手中。全面建立財權閉環式監督制衡機制，既上下監督，也內外監督，同時軟硬監督。

總之，要應對美國稅改法案對中國社會可能產生的沖擊與挑戰，必須明確財稅體制改革的終極目的，并以積極姿態運用系統性思維，通過對財稅體制改革的系統性重構，借助科學優良的組合式財稅改革方案去落實。

（作者系財稅倫理學者）