生態(tài)公益型林場經(jīng)營管理績效考核評價指標(biāo)體系的構(gòu)建
——以金秀縣國有林場為例

涂德華，陳贊鳳，羅愛蓮，莫武備

(廣西來賓市金秀瑤族自治縣國有金秀林場，廣西金秀 545799)

國有林場是建國初期將位于邊遠地區(qū)的宜林荒山荒地統(tǒng)一劃歸國有，經(jīng)長期的營造林建設(shè)形成，在我國占有重要地位，在維護我國生態(tài)安全和木材安全方面做出了重要貢獻。目前，全國共有4 855個國有林場，經(jīng)營總面積占國土面積的8%，林地面積占全國的19%，森林面積占全國的23%，森林蓄積量占全國的17%[1]。根據(jù)中共中央 國務(wù)院《國有林場改革方案》(中發(fā)【2015】6號)文件精神，國有林場全面改革完成后，大多數(shù)國有林場定性為公益性事業(yè)單位。然而，國有林場定性為公益性事業(yè)單位后，將面臨經(jīng)營管理積極性不高、效率低下等問題。林德榮等[2]在研究國有林場事業(yè)化改革后發(fā)展路徑及對策時指出，將國有林場確定為全額撥款事業(yè)單位的改革可能會損害林場的經(jīng)營活力，降低林場的經(jīng)營效率。田明華[3]認為，事業(yè)單位體制下國有林場運營效率的低下是其致命傷。因此，從生態(tài)公益型林場的行業(yè)特點和新時代培資源保生態(tài)的任務(wù)出發(fā)，構(gòu)建一套科學(xué)、系統(tǒng)、完整、符合林場實際、操作性強的經(jīng)營管理績效考核評價指標(biāo)體系迫在眉睫。

1 國有林場績效考核評價指標(biāo)體系的相關(guān)研究成果

趙德義[4]在國有林場效績評價指標(biāo)的探索與改革中，提出了生態(tài)公益型林場森林覆蓋率增加值、有林地增加面積、人員支出比率和經(jīng)費自給率4項評價指標(biāo)。任麗麗等[5]在國有林場改革的績效評價體系研究中，根據(jù)分類經(jīng)營的原則，將國有林場劃分為生態(tài)公益型林場和商品經(jīng)營型林場，分別構(gòu)建其改革的績效評價指標(biāo)體系。對于生態(tài)公益型林場的績效評價，構(gòu)建了造林績效、育林績效、營林績效、管護質(zhì)量和林地生產(chǎn)力5個一級指標(biāo)，設(shè)置了年均造林面積增加值、造林質(zhì)量合格率和造林成活達標(biāo)率等16個二級指標(biāo)；設(shè)置了基礎(chǔ)設(shè)施、職工生活質(zhì)量、社會效益、職工素質(zhì)和人才建設(shè)、改革投入產(chǎn)出等公益型林場和商品型林場的綜合評價指標(biāo)。蔡烔等[6]在我國生態(tài)型國有林場績效評價研究中，圍繞生態(tài)型國有林場績效評價這一主題，運用 BSC ( 平衡計分卡) 分析構(gòu)建了生態(tài)型國有林場績效評價框架，在此基礎(chǔ)上設(shè)計了績效評價指標(biāo)體系，并采用 DEA 方法，選擇北京市4個生態(tài)公益林場進行評價。曹鳳嬌[7]對基于改革背景下的內(nèi)蒙古國有林場績效評價進行研究，運用績效管理理論、委托代理理論及可持續(xù)發(fā)展理論，確立了內(nèi)蒙古國有林場績效評價內(nèi)容及目標(biāo)，設(shè)計出基于DEA的績效評價指標(biāo)體系，運用搜集的數(shù)據(jù)，對各個盟市的國有林場經(jīng)營績效水平進行評價，對各盟市的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率及規(guī)模報酬進行分析，結(jié)果表明，大部分盟市國有林場經(jīng)營績效欠佳、整體發(fā)展不均衡和個體之間經(jīng)營績效差異。羅亭[8]對黃豐橋國有林場績效考核進行研究，分析了績效考核存在的問題，提出了完善國有林場績效考評的建議等。

2009年，自治區(qū)林業(yè)廳出臺了《自治區(qū)直屬國有林場科學(xué)考核暫行辦法》及實施細則，并在13家自治區(qū)直屬國有林場實施，取得了顯著成果[9]。

2 來賓市金秀縣國有林場經(jīng)營管理績效考核評價的主要做法和存在問題

2.1林場基本情況來賓市金秀瑤族自治縣國有金秀林場由原國有金秀林場和國有老山林場在2017年國有林場改革時合并而成，合并后從原來的自收自支事業(yè)單位重新定性為公益一類事業(yè)單位，設(shè)有場辦、財務(wù)股、營林技術(shù)股、資源保護股、森林防火股等二層機構(gòu)，下設(shè)直屬、老山、十六公里、金龍河、古兆、大木、石坪頂、合江、沙梨坪、六要坪10個基層林站，林場總面積26 801.8 hm2，林業(yè)用地面積26 668.9 hm2，有林地面積23 821.8 hm2，生態(tài)公益林面積19 660.06 hm2，占林業(yè)用地的73.72%，森林覆蓋率88.88%；至2017年底全場共有501人，其中在職職工162人、退休人員339人。

2.2政府和主管部門對林場經(jīng)營管理績效考核評價的主要做法2012年前，對林場經(jīng)營管理績效考核評價的主要做法和政府對其他機關(guān)事業(yè)單位績效考核的做法相同，主要是進行綜合評價，即每年年底由縣考核小組組織召開考核會議對林場進行考核。一是主要領(lǐng)導(dǎo)代表林場就林場1年來的工作，以及領(lǐng)導(dǎo)班子成員就自己的工作完成情況，向考核小組和職工代表進行匯報；二是職工(職工代表)對林場工作以及林場領(lǐng)導(dǎo)班子成員的工作滿意度和廉潔情況進行民主測評；三是考核小組和職工代表就林場工作情況和班子成員工作表現(xiàn)情況進行單獨談話。

2013—2017年，縣人民政府把林場劃歸縣林業(yè)局管理，作為林業(yè)局二層機構(gòu)，人、財、物歸林業(yè)局管理，政府和主管部門年終不對林場進行考核評價，由林場自行組織年終績效考核工作。

2.3績效考核評價存在的主要問題

2.3.1對績效考核評價的重視不夠。我國生態(tài)型國有林場作為事業(yè)單位，以生態(tài)公益林為主要經(jīng)營對象，其績效改善對于我國生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)意義重大。全面系統(tǒng)地評價其績效是改善林場經(jīng)營的基礎(chǔ)[6]。從金秀縣國有林場以往的經(jīng)營管理績效考評看，績效考核評價工作重視不夠，流于形式，致使績效考核未起到應(yīng)有的約束和激勵作用，嚴(yán)重影響了國有林場的建設(shè)和發(fā)展，導(dǎo)致林場經(jīng)營管理不善。

2.3.2未構(gòu)建科學(xué)的經(jīng)營管理績效考核評價指標(biāo)體系。以往金秀縣國有林場只是按其他事業(yè)單位統(tǒng)一的綜合績效考核方式，僅從德、能、勤、績、廉等方面進行定性的民主測評考核評價，沒有從國有林場行業(yè)性質(zhì)特點和主要任務(wù)出發(fā)在森林資源保護、森林資源培育、經(jīng)濟發(fā)展和綜合管理等方面建立以定量評價為主、定性評價為輔的科學(xué)績效考核評價指標(biāo)體系，考核方式方法過于簡單，缺乏激勵機制和約束力。

2.3.3未做到年終考核和日常考核相結(jié)合。以往金秀縣國有林場績效考評僅在年終進行一次性的民主測評，沒有結(jié)合職工日常的出勤管理、政治思想學(xué)習(xí)和工作完成時效質(zhì)量等情況，考核內(nèi)容不夠全面，缺乏系統(tǒng)性。

2.3.4考核結(jié)果使用不夠合理。考核結(jié)果僅用于評定年終績效獎的發(fā)放，沒有作為評價林場領(lǐng)導(dǎo)班子經(jīng)營業(yè)績和提拔使用的標(biāo)準(zhǔn)，考核結(jié)果沒有得到合理使用，激勵和約束的作用不明顯。

3 科學(xué)績效考核評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

3.1建立績效考核評價指標(biāo)體系的原則

3.1.1以生態(tài)指標(biāo)為主的原則。生態(tài)型國有林場屬于事業(yè)單位;其經(jīng)營對象為生態(tài)公益林，具有公共性;生態(tài)型國有林場所經(jīng)營的森林資源等在生態(tài)方面的重要性，超過了人們對國有林場其他方面產(chǎn)品的期望，生態(tài)性是國有林場存在的基礎(chǔ)，是其公益性的具體體現(xiàn)[6]。因此，公益性國有林場績效考評指標(biāo)體系的制定，應(yīng)從公益性林場培資源保生態(tài)的任務(wù)出發(fā)，以森林資源保護和培育指標(biāo)為主，結(jié)合林場的區(qū)位、自然環(huán)境條件、職工文化水平和經(jīng)濟發(fā)展水平等實際情況，使制定的指標(biāo)符合林場的實際。

3.1.2定量考核與定性考核相結(jié)合，以定量考核為主的原則。由于國有林場改革績效本身的復(fù)雜性， 在設(shè)計績效考核評價指標(biāo)時， 不可能將所有的指標(biāo)內(nèi)容用量化的指標(biāo)形式表示出來， 因此要堅持定量與定性相結(jié)合的原則， 能量化的要盡量量化，不能量化的要細化[5]。因此，公益性國有林場績效考核評價指標(biāo)體系應(yīng)以森林資源保護、培育和利用等定量指標(biāo)完成情況為主，以綜合管理等定性指標(biāo)為輔。

3.1.3年終考核與日常考核相結(jié)合，以年終考核為主的原則。考核應(yīng)以年終主管部門檢查評價考核指標(biāo)任務(wù)完成情況為主，日常考勤情況、日常工作完成情況和季度檢查結(jié)果為輔。

3.2績效考核評價指標(biāo)體系構(gòu)架根據(jù)新時代生態(tài)公益型林場保護培育森林資源、維護國家生態(tài)安全的任務(wù)，結(jié)合金秀縣國有林場的實際情況，從定量考核與定性考核兩大方面來構(gòu)建生態(tài)公益型林場經(jīng)營管理績效評價指標(biāo)體系，總分設(shè)定100分為滿分，以倒扣分法來計算績效考評得分，其中定量考核指標(biāo)分值為65分，包括森林資源保護35分、森林資源培育25分、森林資源綜合利用5分；定性考核指標(biāo)分值為35分，包括綜合管理20分、職工管理10分、社區(qū)管理5分。

3.2.1森林資源保護指標(biāo)。主要設(shè)置有林地保有量、森林被盜伐或濫伐情況、森林防火、森林病蟲害等二級指標(biāo)，主要考核內(nèi)容為林地保有量是否減少、林木是否被盜伐、森林火災(zāi)有無發(fā)生、森林病蟲害防治成效等，設(shè)定扣分值與扣分標(biāo)準(zhǔn)來評定得分。生態(tài)公益型林場績效考核評價指標(biāo)體系賦分分見表1。

3.2.2森林資源培育指標(biāo)。主要設(shè)置有造林合格面積、撫育合格面積、成本節(jié)約率等二級指標(biāo)，主要考核內(nèi)容為造林實績成效、森林撫育質(zhì)量、森林資源培育成本增減情況等。生態(tài)公益型林場績效考核評價指標(biāo)體系賦分見表1。

3.2.3森林資源綜合利用指標(biāo)。主要設(shè)置有林下經(jīng)濟發(fā)展、森林旅游開發(fā)等二級指標(biāo)，主要考核內(nèi)容為完成林下經(jīng)濟發(fā)展和森林旅游發(fā)展任務(wù)情況。生態(tài)公益型林場績效考核評價指標(biāo)體系賦分見表1。

3.2.4綜合管理指標(biāo)。主要設(shè)置有政策落實、安全生產(chǎn)、廉政建設(shè)等二級指標(biāo)，主要考核內(nèi)容為貫徹落實上級政策情況、有無安全生產(chǎn)事故發(fā)生、黨風(fēng)廉政建設(shè)宣傳或違法違紀(jì)情況等。生態(tài)公益型林場績效考核評價指標(biāo)體系賦分見表1。

3.2.5職工管理指標(biāo)。設(shè)置職工教育和日常考勤2個二級指標(biāo)，主要考核內(nèi)容為職工教育培訓(xùn)計劃制定與落實情況、職工上班考勤與工作紀(jì)律情況。生態(tài)公益型林場績效考核評價指標(biāo)體系賦分見表1。

3.2.6社區(qū)管理指標(biāo)。設(shè)置林區(qū)和諧穩(wěn)定1個二級指標(biāo)，主要考核內(nèi)容為林區(qū)社會綜合治理情況。生態(tài)公益型林場績效考核評價指標(biāo)體系賦見表1。

3.3績效考核體系實施措施

3.3.1提高認識，達成共識。加強國有林場經(jīng)營管理績效考核評價重要性和必要性的宣傳教育，使主管部門意識到實行國有林場經(jīng)營管理績效評價的目的和意義，使每位職工都認識到績效評價的必要性，制定出臺國有林場經(jīng)營管理績效考核評價辦法和評定細則。

表1 生態(tài)公益型林場績效考核評價指標(biāo)體系賦分

3.3.2分清職責(zé)，明確任務(wù)。明確國有林場經(jīng)營管理績效評價體系制定和執(zhí)行的牽頭單位和協(xié)助單位，分清職責(zé)，明確分工，落實好日常檢查和年終考核評價工作。

3.3.3科學(xué)應(yīng)用考核結(jié)果。建立健全績效考核評價結(jié)果回饋制度，考核評價結(jié)果及時向林場反饋，肯定成績，剖析問題，尋找不足，提出整改的意見和建議。建立健全績效考核評價結(jié)果的使用制度，績效考核評價結(jié)果反映的是林場經(jīng)營管理的業(yè)績和成就，不僅要作為林場工資發(fā)放和績效獎評定的依據(jù)，也要作為林場領(lǐng)導(dǎo)班子工作業(yè)績政績評定的依據(jù)。

4 結(jié)論

金秀縣國有林場是以生態(tài)公益林為主的生態(tài)公益型林場，又位于珠江源頭，其區(qū)域生態(tài)地位十分重要。在歷史新時期，金秀縣國有林場應(yīng)結(jié)合森林資源保護與培育、森林資源利用與綜合管理制定科學(xué)合理的國有林場經(jīng)營管理績效考評辦法，全面、客觀、系統(tǒng)地考核評價公益性國有林場的經(jīng)營管理工作，增強激勵和約束機制，激發(fā)林場職工的工作積極性和創(chuàng)造性，更好地服務(wù)于林場發(fā)展，實現(xiàn)國有林場是生態(tài)建設(shè)主力軍的歷史使命。