周邊環境發展態勢與中國的策略選擇

周方銀

內容提要 中國面臨的主要挑戰是在國際體系不確定性增大、原有秩序面臨沖擊的情況下，如何應對自身崛起面臨的體系性阻力，并在此基礎上，推動周邊地區的和平、穩定與發展，推動周邊環境更加友好、更加有利。為此，中國應充分發揮政策主動性，采取扎實行動管控危機，堅持共商、共建、共享原則，在周邊地區深入推進“一帶一路”建設，以不同的手段組合應對問題和挑戰。

黨的十八大以來，中國周邊外交開拓進取，提出了一系列重要理念，周邊外交實踐取得多方面成就，“一帶一路”倡議得到有效落實，周邊互聯互通建設穩步推進，區域經濟合作不斷升級，南海問題、朝核問題實現轉圜。與此同時，美國加大對中國的戰略壓力，中國與部分周邊國家存在復雜的領土領海主權權益爭議，一些周邊國家自身正經歷深刻的政治社會轉型。在此背景下，中國周邊外交依然面臨十分復雜的外部環境和若干較為嚴峻的挑戰。當前，中國日益走近世界舞臺的中央，在國際上受到越來越多的關注，這一效應在周邊地區體現得更加明顯。中國特色大國外交的理念和實踐，可在周邊地區得到體現和落實。在面臨的問題頭緒較多、國際形勢不斷演變的情況下，中國需更好地從宏觀上把握周邊環境的總體走勢，對周邊外交進行戰略謀劃與整體設計，努力開創周邊外交的新局面。

中國周邊環境的變化與發展態勢

當前，中國的和平崛起進入關鍵時期，中國在周邊地區的實力優勢繼續提升，在周邊的影響力、塑造力明顯提高。同時，中國在周邊地區面臨的戰略壓力依然處于高位，這一態勢還要持續一個比較長的時期。總體來看，當前中國周邊環境具有以下幾個方面的特點。

第一，從發展的階段來看，中國周邊環境正處于重要的過渡和轉型時期。周邊秩序正在從過去總體由美國主導的地區秩序向新的地區秩序轉型。轉型階段的一個重要特點是大國戰略競爭存在一個較長時間的膠著期，地區國家就地區秩序的很多重要方面未能達成有效共識，地區實力結構還有一個重新組合過程，不同理念、不同機制安排的博弈前景尚未明晰。過渡時期面臨的核心問題是逐漸確定中國在本地區的地位和影響力，并在中美關系性質逐漸明確的過程中，形成可持續的地區架構和穩定的國家間互動模式，對地區熱點問題形成較為有效的常態管控機制。

這一過渡階段未來還將持續較長時期。在此期間，一些周邊國家的行為方式具有較大的可塑性，主要行為體之間可能進行多方面的戰略試探，以形成對他國戰略意圖與戰略能力較為準確的判斷。這些戰略試探的過程和結果，本身會成為影響未來秩序的重要因素，其作用和意義將是長期性的。

從地區秩序轉型的角度，本地區國家對未來地區秩序的變化存在較強的預期，但地區秩序的轉換以什么方式實現，目前并沒有找到明確的路徑。與此同時，美國及其主要盟國試圖通過推進“印太戰略”，維持原有的地區秩序，阻礙地區秩序轉型，限制中國的地區影響力。

到目前為止，很多周邊國家的心態仍比較猶疑，主要擔心以下幾個方面：一是擔心中美以周邊國家的利益為代價，實現雙方戰略利益的妥協。在周邊國家看來，這種情況雖然在短期內不太現實，但從中長期看，其可能性不能排除。從這個角度，如果中美關系出現改善，部分周邊國家的心態也會比較復雜。二是擔心在秩序轉型過程中，由于自身的政策失當導致利益受損，即在大國競爭過程中選邊站隊，卷入大國競爭的漩渦，又無法全身而退，甚至被大國拋棄，由此導致自身利益的重要損失。三是擔心在轉型后的秩序中，未能獲得一個較好的位置。有些國家在秩序轉型的過程中，采取獨善其身的做法，這在避免麻煩方面不失為明智的做法，但也可能導致在地區秩序轉型過程中地位逐漸被邊緣化?？傮w上，大多數周邊國家不希望現有格局和秩序在短期內發生大的轉折性變化，而是希望這個變化以較為平穩的方式進行，以便能夠更好地適應。

第二，周邊熱點問題得到較為有效的管控，中國在周邊的戰略影響力有所提高。2017—2018年，周邊熱點問題經歷了頗為戲劇性的變化。朝鮮半島局勢出現很大緩和，半島和平穩定的機會明顯增大。雖然未來朝核問題難免會有一些反復，但半島局勢已不同于此前劍拔弩張、火藥味十分濃厚的局面。中印關系在經歷2017年的洞朗對峙之后，關系得到明顯改善，雙邊合作得到加強。在南海問題上，中國與東盟相關國家的關系也總體平穩，并出現積極的變化。

圍繞周邊熱點問題上發生的一系列變化，是多方面因素共同作用的結果，而中國的政策選擇是一個重要的推動因素。這一方面展現了中國積極管控周邊熱點問題的政策意愿，同時也顯示中國在相關政策手段的運用上比過去更為嫻熟，更有經驗。在熱點問題的處理上，中國更多地從危機應對、局勢降溫轉向長期管控。不過到目前為止，多邊機制在周邊熱點管控方面的作用仍頗為有限。

近幾年來，隨著軍事能力的快速增強和戰略決心的堅定彰顯，中國在周邊地區的戰略影響力有所提高，曾較長時期存在的安全影響力短板得到一定程度的彌補。隨著戰略影響力的提升，周邊地區主動對中國進行無理挑釁的中小國家減少。客觀來說，與中國進行長期高強度對抗，不符合任何一個周邊國家的利益。從發展趨勢看，周邊國家未來直接挑戰中國重要利益的情況不能完全排除，但其可能性在下降。不少周邊國家認為美國對其支持并不可靠，如果深度參與美國對抗中國的行動，可能遭受被美國過河拆橋、利用后拋棄的結果。

“一帶一路”的落實和推進，有助于拉緊中國與周邊國家關系的紐帶，促進周邊地區的共同發展。中國企業陸續走向海外，主持或承建了一大批基礎設施項目，為改善沿線國家基礎設施條件、帶動當地經濟社會發展發揮了積極作用。為支撐配合馬中關丹產業園區的發展，廣西北部灣國際港務集團有限公司入股關丹港后與馬方合作伙伴一起加快了對關丹港進行升級改造。 圖為2018年4月28日在馬來西亞關丹港新深水碼頭拍攝的防波堤。

第三，周邊國家對中國的信心逐漸上升，對中國主導下秩序不確定性的擔心有所下降。在中國影響力不斷上升的過程中，美國及其部分盟國反對中國在本地區發揮更大作用，其中一個重要理由是，美國主導的國際秩序已有效運轉幾十年，其前景高度可預期。相反，中國主導的秩序會帶來很大的不確定性。這一觀點在周邊地區曾產生一定的影響。如澳大利亞2017年發表的《外交白皮書》認為，澳大利亞在美國主導的國際秩序下受益很大，“支持美國的全球領導地位高度符合澳大利亞的利益”。不過，美國特朗普政府一年多來在國際事務中的很多做法，包括退出一系列國際組織和國際協議，違背做出的國際承諾，在“美國第一”的名義下，不惜通過犧牲其他國家利益的方式來實現自身的國家利益，這些做法明顯增大了現有體系的不確定性，對現有國際秩序形成比較大的沖擊。如果特朗普政府在未來一個時期繼續堅持這種做法，將會不斷增加一些周邊國家對美國的擔憂。

相比之下，在金融危機蔓延、周邊熱點問題升溫、中美貿易摩擦加劇等不同背景下，中國都始終堅持和平發展、合作共贏的外交政策，積極向周邊地區提供經濟、安全等公共產品，順應周邊國家的發展需求，在推進經濟合作、互聯互通等方面保持極強的戰略耐心，積極與周邊國家就共同關心的問題進行溝通與磋商，尊重周邊國家的想法和重要利益考慮，長期較好地保持了對外政策的一致性。其結果是增大了周邊國家對中國外交政策的信心，不少周邊國家對中國主導下秩序不確定性的擔心有所下降。大多數周邊國家認為中國未來對外政策的發展方向總體上是清晰的，并承認與中國發展經濟關系所帶來的重要利益。

第四，中美戰略競爭有所激化，這一競爭以不同的形式在周邊地區有所反映。從2017年12月到2018年2月短短兩個月時間內，特朗普政府相繼推出《美國國家安全戰略報告》《美國國防戰略報告》《核態勢審議報告》三份重磅安全政策文件，把中國和俄羅斯列在美國三大安全挑戰的首位，將中國定位為戰略競爭對手，重新采用冷戰時代的一些手法與中國進行戰略對抗，并加大了在經濟領域對中國的壓力。

中美戰略競爭加劇，主要緣于美國對大國關系與國際秩序的認知。由于美國政府總體上從零和博弈的視角來看待大國競爭，并擔心未來會逐漸失去相對于中國的優勢地位，因此，這一競爭在未來幾年內恐難以緩解，并可能隨著中美實力的接近而進一步強化。

中美戰略競爭在周邊地區的一個重要體現是“印太戰略”的推進。美國、日本、澳大利亞等國通過推動“印太戰略”，試圖改變地緣競爭的版圖，主導區域競爭的態勢?！坝√珣鹇浴睂⑼苿拥貐^力量重新組合，但其推進過程不會十分順利，因為美國、日本、澳大利亞、印度對該戰略有自身不同的理解。“印太戰略”也會對其他東南亞、南亞國家的利益產生一定沖擊。中國通過自身的努力，可以對“印太戰略”的發展過程產生一定的影響。從目前的情況看，“印太戰略”的推進速度明顯慢于幾年前“亞太再平衡”的推進速度。由于特朗普政府在國際問題上并不能有效地進行戰略聚焦，其國際戰略的連續性不是很強。因此，“印太戰略”的未來前景目前還不是很明朗，不必過分夸大其可能產生的影響。

中國周邊外交面臨的挑戰與應對思路

未來一個時期，中國周邊外交面臨來自多個方面的挑戰。一是如何在中美戰略競爭有所加劇的情況下處理雙方在周邊的競爭。特別是在與周邊國家推進合作的過程中，如何較為有效地排除來自美國的干擾。二是如何長期有效管控周邊的熱點問題，避免周邊熱點問題的負面影響蔓延。三是化解“印太戰略”推進帶來的戰略壓力，特別是抑制其他國家參與“印太戰略”的動機，延緩“印太戰略”推進的步伐。四是如何在周邊地區形成一個穩定的對華友好的“朋友圈”，在地區環境不確定性增大的情況下，避免在周邊形成有利于美國的站隊效應。五是在秩序轉型的背景下，如何發揮地區機制的積極作用，提升地區秩序發展方向的確定性。

總體上，未來中國在周邊地區面臨的主要挑戰，不在于就事論事地應對圍繞周邊熱點產生的問題和挑戰，在這個方面，中國已經積累了頗為豐富的經驗，并表現出較強的應對能力。中國面臨的主要挑戰是在國際體系的不確定性增大、原有秩序面臨沖擊的情況下，如何應對自身崛起面臨的體系性阻力，并在此基礎上，推動周邊地區的和平、穩定與發展，推動周邊環境更加友好、更加有利。未來一個時期中國的周邊外交，可以從以下幾個方面推進和應對。

第一，通過加強與周邊國家的利益融合與相互依存，進一步鎖定與周邊國家雙邊關系的發展路徑，降低周邊國家關系格局與周邊秩序變化的不確定性。當前，中國雖處于較為快速的崛起階段，但仍處在總體由西方國家主導的國際體系內，美國對中國的防范與圍堵意識在進一步上升，其所采用的政策手段變得更加直接和具有針對性。對于中美之間的戰略競爭，大多數周邊國家還是持觀望的態度。在未來較長時期內，中美在周邊地區的戰略競爭仍然是一個以戰略消耗代替戰略決勝的過程。為此，周邊外交從手段和策略層面，需從長期著眼，做好基礎工作，通過強化與周邊國家的利益融合與相互依存，夯實與周邊國家關系的微觀基礎，構建具有地區格局與地區秩序內涵的周邊命運共同體，在周邊地區形成若干支持性的國家板塊，增強對戰略風險和戰略壓力的抵御能力。

第二，發揮政策主動性，采取扎實行動管控危機，避免周邊熱點的反復，減少外部大國在周邊插手的空間。中國周邊是熱點問題較為集中的地區，一些熱點問題持續存在了很多年。這些熱點問題直接牽涉其中的國家約有十個，還有一些國家間接牽涉其中。在地區秩序面臨深刻轉型的背景下，熱點問題有時會變得更為敏感，會牽涉更高層面的戰略關系，并可能導致周邊環境的迅速復雜化。在周邊熱點問題暫時難以獲得根本性解決的情況下，中國需采取有效手段加強對它們的管控。在管控熱點問題的過程中，從策略上說，需結合軟硬兩手，一方面實行一定的戰略克制，使周邊國家充分意識到中國良性的戰略意圖；另一方面，對于無理挑釁的行為采取強有力反制，使有關周邊國家認識到無理行為會付出代價，抑制一些國家無理挑釁的動機。此外，長期管控周邊熱點，需更好地發揮地區安全機制的作用，對熱點問題進行機制化的管控，降低熱點問題對地區秩序的沖擊，發揮現有安全機制在制約大國安全競爭方面的作用。

第三，對不同國家實行具有一定差異化的政策。針對國際社會中不同國家行為方式存在的差異，在國際合作中執行更為精細的政策。一方面奉行總體一致的原則，另一方面也要對不同國家采取差異化的政策，改善雙邊合作的效果。為此，可與有真實合作意愿的國家開展深入、廣泛和全面的合作，與機會主義性質較強的國家進行有條件的、有明確違約責任、對對方違約行為有較充分預案的合作。對于沒有合作意愿的國家，不強求合作，更好地節約外交資源。

第四，堅持共商、共建、共享原則，在周邊地區推動“一帶一路”建設走實走深、行穩致遠，使中國與周邊國家的互聯互通達到更高水平。經過幾年努力，“一帶一路”建設在周邊地區已經取得了豐碩成果，一些周邊國家通過參與“一帶一路”得到了早期收獲?！耙粠б宦贰奔仁侵袊驀H社會提供的公共產品，同時，“一帶一路”的落實和推進，也有助于拉緊中國與周邊國家關系的紐帶，促進周邊地區的共同發展。這有助于穩定中國國力上升過程中的周邊環境，在周邊地區壯大合作隊伍，拓展和平發展的戰略空間，改善中國發展的國際環境。

第五，豐富外交手段，明確經濟、安全等不同手段的能力和限度，以不同的手段組合應對不同的挑戰和問題，提升在周邊地區非經濟手段方面的塑造能力。過去幾年，經濟手段是中國在外交中較為倚重的手段，中國對于經濟手段的運用也積累了一定的經驗。但在安全等其他方面手段配套不足的情況下，經濟手段的效果和作用往往有明顯的局限。在發展與周邊國家關系的過程中，如過度依賴經濟手段謀求良好關系，以應對問題和挑戰，其邊際效用會出現較快遞減，有時也會使周邊國家對中國外交的手段與目的形成錯誤的預期。把經濟手段與其他手段有機結合，可以較好地提升經濟手段的效能。為此，中國可逐漸擴大對周邊地區安全公共產品的提供，加強與部分周邊國家在安全上的相互依賴，提升安全合作水平，為未來在周邊優化政策手段組合創造更有利條件。

未來一個時期，中國周邊外交除了要解決實力積累、應對來自美國的戰略壓力等問題外，還要著力解決如何提高自身在本地區的可接受性和受歡迎程度的問題。中國一方面要利用當前時機，以較快的速度壯大自身實力，同時也要關注自身實力上升和對外行為在周邊地區產生的社會影響，發揮物質實力的軟性作用，提升在周邊地區的國際形象，增強在周邊的國際威望，使周邊地區成為中華民族偉大復興的重要助力。

[1] 周方銀：《中國周邊環境與周邊外交的戰略選擇》，載《當代世界》，2016年第10期，第10-13頁。

[2] Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p.7.

[3] The White House, National Security Strategy of the United States of America, Dec 2017;Department of Defense of the United States of America, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America, Jan 2018; Office of the Secretary of Defense, Nuclear Posture Review, Feb 2018; United States Trade Representative, 2017 Report to Congress On China’s WTO Compliance, January 2018.

[4] 習近平：《努力開創中國特色大國外交新局面 》，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-06/23/c_1123025806.htm.

[5] 高程：《中國作為崛起大國的“戰略透支”問題探析》，載《戰略決策研究》，2017年第3期，第49-55頁；時殷弘：《傳統中國經驗與當今中國實踐：戰略調整、戰略透支和偉大復興問題》，載《外交評論》，2015年第6期，第57-68頁。