吉爾吉斯斯坦:實行議會制后的政局走向

楊 莉

內容提要 吉爾吉斯斯坦雖屬中亞小國，但戰略地位重要。得益于執政黨的影響力、經濟形勢好轉以及熱恩別科夫個人政治資源雄厚，2017年吉爾吉斯斯坦總統選舉平穩有序，實現政權和平更迭，這也是吉獨立26年來的首次政權和平交接。經過阿卡耶夫集權總統制時期、巴基耶夫總統議會分權時期、阿塔姆巴耶夫議會制形成時期的沿革，結合吉國特點的政治體制初顯。多黨制幾經挫折，初步得到確立，但吉政黨建設和政黨格局尚存眾多挑戰，其深層制約因素將長期存在，政局走向具有不確定性。

吉爾吉斯斯坦位于中亞東北部歐亞大陸腹地，是連接歐亞大陸和中東的要沖，也是大國勢力博弈的必爭之地。吉前兩屆總統選舉都出現了大規模騷亂事件，但2017年總統選舉平穩有序，因此備受國際社會矚目，共有來自中國、俄羅斯、法國等54個國家和上海合作組織、獨聯體、歐安組織等57個國際組織的771名國際觀察員觀選。現執政的社會民主黨候選人索隆拜·熱恩別科夫獲勝，并于2017年11月24日宣誓就職，實現吉爾吉斯斯坦獨立26年來的首次政權和平交接。鑒于吉所處戰略位置重要，是中國重要鄰國和“一帶一路”沿線重點國家，其政局走向值得關注。

政治體制沿革

吉獨立伊始即進行政治體制改革探索。26年來，吉政局跌宕起伏，經歷過兩次“革命”，一次騷亂，逐步從盲目照搬西方三權分立、多黨制和議會民主的模式向結合本國特點的議會制模式轉變。

一、阿卡耶夫集權總統制時期

1991年10月12日，阿卡耶夫在全民選舉中當選為吉獨立后的首任總統，1995年和2000年，兩次蟬聯總統一職。1993年5月5日，吉議會通過獨立后第一部憲法，規定吉是建立在法制、世俗國家基礎上的主權民主共和國，實行立法、司法、行政三權分立，總統為國家元首。1996年2月初，吉舉行全民公決，對憲法進行修改，擴大了總統權限，規定總統任期五年，并對各權力部門的職權進行了更為明確的劃分。1998年10月，吉再次就修憲舉行全民公決，修憲內容包括調整議會兩院議席，限制議會及議員權力，實行土地私有制，嚴禁出臺限制新聞自由的法律等。2003年2月，吉舉行全民公決，通過了憲法修改草案。根據該法案，吉議會由兩院制改為一院制，取消黨派選舉制，議員全部由單一選區選舉產生。總統集權成為該階段吉政治體制的特點。2005年3月13日，吉議會選舉第二輪投票結束，親政府陣營的代表獲得了75個議席中的69席，反對派僅獲得6個議席。觀摩此次大選的西方組織指責選舉存在舞弊和違規操作行為。反對派從南部開始發動聲勢浩大的抗議活動，被稱之為“郁金香革命”，以阿卡耶夫下臺并遠走他鄉告終。

二、巴基耶夫總統議會分權時期

“郁金香革命”把反對派領導人、時任總理巴基耶夫推上了總統寶座。2006年11月9日，巴基耶夫簽署了旨在重新界定議會與總統權力的憲法修正案，規定新議會由90名議員組成，議席過半的黨派有權任命總理，如果沒有任何黨派擁有半數以上議席，則由總統決定由哪個黨派組閣，議會在四分之三議員的支持下可彈劾總統。這一時期，議會權力得以擴大，議會與總統分權，總統權力受到約束。但是，巴基耶夫執政過程中留用了大部分阿卡耶夫時期的官員，沿用了很多過去的政策，造成弊端沒有革除，腐敗依然盛行。2010年4月7日，吉執政當局扣押反對派領袖，觸發“二次革命”，全國騷亂，局勢失控，數千名反政府示威者圍攻總統府，導致巴基耶夫下臺。

三、阿塔姆巴耶夫議會制形成時期

2010年6月，吉新憲法草案獲得通過，其核心內容是吉政體由總統制過渡到議會制。新憲法對國家立法、行政、司法三權進行了明確劃分和制衡，規定總統只是國家權力的象征，在國家政治生活中起仲裁作用，任期六年，不得連任。議會為一院制，不僅擁有立法權、組閣權，還有財政大權，議會選舉每五年舉行一次。2010年7月3日至2011年12月1日經過奧通巴耶娃代總統短暫過渡，2011年12月1日，阿爾馬茲別克·阿塔姆巴耶夫就任總統。阿塔姆巴耶夫的勝利主要得益于他任總理期間在內政外交方面采取的一系列舉措深得民心。此外，他率社會民主黨積極推進政體改革也為其贏得了威望。2016年12月，由吉社會民主黨、吉爾吉斯斯坦黨、共和國－故鄉黨聯合提出的修憲案獲得通過。修憲的內容之一就是加強政府的權威性，提高總理地位，制衡總統的權力，加強對司法部門的監督，并為繼續開展司法改革、完善憲法提供基礎。這一時期，議會制得以確立，總統在國家政治生活中的地位有所下降。

政黨政治演進

吉政黨政治與政治體制相生相伴，政黨政治的演進過程助推政治體制不斷轉變，逐步形成了現行議會政治體制。吉政黨政治發展曲折反復，與其政黨不成熟密切相關。政黨政治格局存在的問題也注定了政治體制的脆弱。

一、政黨制度曲折前行

吉多黨制萌發于獨立前，在戈爾巴喬夫“新思維”“公開性”思潮影響下,民主化運動初步興起,出現了一些政治團體和“運動”。1991年，《社會團體法》出臺，賦予人民組織、建立政黨社團的權利，刺激了黨派的爆發式增加。吉獨立后開始嘗試建立有別于蘇維埃體制的政治體制，1993年頒布第一部憲法，規定實行多黨制，奠定了政黨自由建立和公平競爭的憲法法律基礎，開啟了西方政黨制度的移植。1998年修憲，規定議會為政黨設立15個議席。議會選舉采取“多數比例代表制”和“地區代表制”的“混合制”選舉。1999年《選舉法》規定議會給政黨保留席位。這兩部法律提高了政黨在國家政治生活中的地位。時任總統阿卡耶夫為了在2005年的議會選舉中阻止反對派進入議會，形成可控議會，擴大總統權力，利用2003年憲法恢復一院制，取消政黨議席，重新回到地區代表制，導致吉多黨制遇挫。2007年憲法和選舉法全面否定了2003年憲法，議會選舉實現全部由政黨代表出任90個議席，表明多黨制在政治生活中取得了重要地位。但這次選舉由巴基耶夫領導的“光明道路”黨控制了議會多數，成為擴大總統權力、打壓反對派的工具，多黨制再一次面臨危機。2010年憲法確定吉實行議會制，多黨制得以確立。2015年議會選舉是議會制后的第一次，五個黨派得票率超過規定的“門檻”，進入議會，實現了多黨共治。吉多黨制經歷了與本土政治、經濟、文化傳統的不斷碰撞與磨合,走過啟蒙、成長、最終確立三個不尋常的階段,這一形成過程與政治體制改革基本吻合。

2017年10月15日，吉爾吉斯斯坦社會民主黨候選人熱恩別科夫獲得54.77%的選票，在總統選舉中獲勝。圖為2017年11月24日，在吉爾吉斯斯坦首都比什凱克舉行的總統就職典禮上，熱恩別科夫展示總統證書。

二、政黨自身發育不成熟

囿于歷史特性、生產方式、民族狀況、地理條件以及地緣環境，總體看，吉政黨發育不成熟，尚不具備現代政治意義上的政黨標準。一是國小黨多。獨立之初的幾年里，政黨產生如雨后春筍，1996年,在吉政府司法部登記注冊的各種政黨、組織、文化中心、運動等達500個之多。但這些政黨組織多數較小,人數不多,影響不大。經過幾次議會、總統選舉的洗滌，政黨不斷分化整合。2010年實行議會制后，政黨數量猛增至150個，目前已超過220個。二是政黨代表性低。大多數政黨缺乏明確的意識形態和綱領，主要基礎是利益集團及地區、部族認同。很多政黨都是由政治精英按照自己的政治需要組建，其成員多為本地區、本部族民眾，不具備廣泛的代表性。三是政黨的組織架構不健全。地區分支機構和基層組織不發達,組織紀律松散,政黨僅在議會、總統選舉期間積極活動，平時無聲無息，加上黨員素質不高，對民眾沒有影響力。即使個別政黨一時看起來很強大，遇到危機時便分崩離析。如阿卡耶夫的“前進的吉爾吉斯斯坦”黨、巴基耶夫的“光明道路”黨，都曾是吉第一大黨，隨著政權垮臺，迅即瓦解。

三、政黨格局“碎片化”

吉現代民主政治發展歷史短,多黨制是建立在部族之上的政黨制度。吉大多處于高山地區，生存環境惡劣、地區之間交往困難，人們的生產生活以及安全對部族依賴性強。民眾的生存狀況培養了對部族、地方的忠誠，缺乏對民族國家的認同和服從。這種以部落認同為基礎的政治文化傳統，反映到政黨政治上，就是政黨自說自話，缺乏對現代政治規則的認同。主要表現在：一是政治制度規則缺乏“剛性”。不同時期，占據優勢的政黨總是希冀按照自己的理念建構國家政治制度。吉獨立后的26年里，出臺了十部憲法，其中六部是以全民公投的方式產生，四次為總統簽署修正案。二是政治道德水平較低。精英人物為了爭權奪利，不顧國家穩定大局，互相攻訐，不擇手段。吉先后更換了29個總理，即使實行議會制后的六年，也有七人擔任該職。三是黨際關系不穩定。各政黨大多按黨首的意志行事，政黨之間聯合分化失度，議會內形不成穩定機制，執政聯盟一遇政黨分歧便宣告解體。

政局未來走向

吉2017年大選平穩有序，熱恩別科夫在第一輪投票即勝出并和平接掌權力，其獲勝的主要原因包括：一是社會民主黨鼎力支持。現執政的社會民主黨成立于1993年，經過積極參加2005年和2010年兩次“革命”，成為吉最有影響力的政黨。該黨主要由知識分子組成，一大批精英麇集麾下。前代總統奧通巴耶娃、前總統阿塔姆巴耶夫、前議長、總理及總統辦公廳主任等要員均出自該黨。在2015年第六屆議會選舉中，社會民主黨得票率為27.49%，在議會120個席位中擁有38席，位居議會六黨榜首。在歷屆地方議會選舉中，有400多名黨員成為議員。熱恩別科夫作為社民黨推舉的唯一候選人和阿塔姆巴耶夫欽定的接班人，得到執政集團的鼎力支持。二是熱恩別科夫政績突出。熱恩別科夫擔任總理的一年多時間，扭轉了吉近年來國內生產總值增速不斷下降的局面。2017年吉國內生產總值（GDP）為4933億索姆，同比增長4.5%。2017年吉勞動者平均月工資1.54萬索姆，同比漲幅3.72%。三是熱恩別科夫政治資源豐富。熱恩別科夫于1996年進入議會，是三屆議會的議員，在巴基耶夫擔任總統時期，主掌農業、水利和加工工業部；2009年,其公開支持阿塔姆巴耶夫作為唯一的反對派總統候選人，成為其忠實的追隨者。在阿塔姆巴耶夫任總統期間先后擔任奧什州州長、總統辦公廳副主任、政府總理。阿塔姆巴耶夫對熱恩別科夫贊揚有加，“我相信熱恩別科夫，他是一個清廉正派的人，他將是一位好總統”。此外，熱恩別科夫家族力量不可小覷。熱恩別科夫出身于奧什州一個影響力巨大的家族，其家族成員在吉政壇非常顯赫：已故大哥生前是經濟學家，曾擔任賈拉拉巴德州議員和該州大學校長；二哥歷任奧什市長、伊塞克湖州和賈拉拉巴德州州長；大弟曾任第五屆議會議長；小弟28歲就當上了奧什州檢察院長（已故）。熱恩別科夫育有一子一女，其女嫁入奧什另一名門望族。

目前，吉議會制的確立，也為本次權力平穩交接提供了制度保證，但由此認為吉走上了政局穩定之路還為時尚早。制約吉政局穩定的深層因素依然存在，只要政治生態、經濟基礎、社會矛盾及外部環境沒有根本性的改變，就不能排除吉出現新的政治動蕩。

一、傳統勢力尚在，運行機制脆弱

目前，吉新政治體制的框架基本確立，三權分立、議會民主、多黨制等民主形式基本形成,但能否完善民主制度“內核”仍面臨巨大挑戰。一是全民民主意識淡薄。吉部族文化是歷史積淀的產物，在大量農牧民文化水平很低的情況下，任何政治體制都可能被政治精英貼上“民主”的標簽，民主意識的培養和提高是個長期過程。二是舊有的勢力和斗爭方式仍有慣性作用。曾經的權貴雖已失勢，但余威尚在，阿卡耶夫、巴基耶夫等在家鄉仍具影響力。在本次總統選舉中，得票第二的巴巴諾夫選前遭到刑事調查，大選的公正性遭到反對黨質疑。體制內外反對派仍會不遺余力爭權奪利。三是運行機制不健全。目前吉政黨眾多，其中社民黨、共和國—故鄉黨、吉爾吉斯斯坦黨、共同黨、進步黨和祖國黨雖進入議會，但這些政黨沒有一個在議會中占據絕對多數，需要組成執政聯盟，影響政府的穩定和執政效率。議會外政黨的訴求如何實現、議會內政黨之間的對抗、府院之爭、總統與總理之間的關系如何協調與制衡，也缺少法律上的保障。

二、經濟基礎薄弱，社會矛盾突出

一是經濟發展的客觀條件比較有限。吉國土面積 90%以上為山地，自然資源匱乏，經濟結構單一，以農牧業為主，工業基礎落后。受地區經濟形勢和美西方對俄制裁影響，吉成為中亞五國中經濟形勢最差的國家。經濟發展緩慢、貧富懸殊加劇，易成為吉各政治派別煽動暴力“革命”的最佳借口。二是地區矛盾懸而未決。南北差異是吉結構性矛盾。南方處于費爾干納盆地，地勢相對平坦，自古以來就是農業比較發達的地區；北方因為地形和氣候的因素，畜牧業是其主要的經濟生產方式，形成了吉“南農北牧”的生產格局。經濟差異導致南北政治派別爭斗不斷。三是民族矛盾突出。吉是多民族國家，有80多個民族，族際關系復雜。主體民族吉爾吉斯族和第二大民族烏茲別克族矛盾尤為突出。享有“中亞猶太人”之稱的烏茲別克族善于做生意，在吉國獨立后逐漸掌控了貿易和服務業，吉爾吉斯族則控制了國家的權力和經濟命脈，有權有勢。由于歷史的原因和現實的利益糾葛，兩族積怨甚深，民族沖突時有發生。吉、烏兩族的隔閡在短時間內難以消弭。

三、外部勢力環伺，博弈未有窮期

吉2005年和2010年發生的“郁金香革命”和“二次革命”，都有俄美博弈的影子。吉是俄羅斯傳統勢力范圍，俄對吉影響舉足輕重。吉俄傳統關系緊密。一是政治和軍事合作密切，俄在吉有四個軍事基地，兩國同屬集安組織成員。二是吉對俄經濟依存度高。俄每年提供3000萬美元支持吉國家預算。近11年來，俄免除了吉7億美元國債。吉在俄的務工人數逐年增多，由2016年的55.5萬增加到2017年的62.2萬人。平均每年來自俄羅斯的僑匯收入達到20億美元。

美國在中亞的政策主要是推行“民主”制度，控制世界能源市場，圍堵俄羅斯。1991年吉獨立，阿卡耶夫政治上采取比較自由、寬松的政策，美國和西方的許多非政府組織紛至沓來，對吉的“郁金香革命”起到了推波助瀾的作用。美國利用阿富汗戰爭之機在吉建立了軍事基地，加大了對吉的影響力。俄羅斯對美國的舉動如芒在背，加強了對“后院”的掌控。2009年4月2日，吉撤銷了與美國等國家租用馬納斯空軍基地的協議。但中亞是美國的長期利益所在，美國從未停止對吉施加影響，只是方式不同。美國在楚河州的托克馬克和首都比什凱克相繼建立了兩所美國式的中亞國際大學。2017年，美國向吉非政府組織和媒體撥款5180萬美元用于反政府和反俄宣傳。2018年，美國向吉撥款2000萬美元支持“拯救兒童”國際組織的中學生午餐項目。總之，美俄還將按照各自戰略利益對吉施加影響，爭斗不會因吉的政治體制改變而結束。

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