金磚新開發銀行制度建設的政治邏輯

朱杰進

內容提要 與金磚信用評級機構等其他金磚合作的制度倡議相比，金磚銀行的制度建設更加順利。2008年國際金融危機之后，新興經濟體實力上升但仍面臨著基礎設施融資困境，世界銀行制度改革也陷入困境。這些因素削弱了發達國家主導的國際金融體系和傳統多邊開發銀行的合法性，為新興經濟體創建金磚銀行提供了政治驅動力。從制度建設的角度看，金磚銀行形成了借款國導向的運營制度模式，獲得成員國和國際社會充分肯定。厘清金磚銀行制度建設的驅動因素和政治邏輯，可以為未來金磚合作的機制化建設提供參考。

自2009年葉卡捷琳堡領導人首次會晤以來，金磚合作在過去十年中已經從一個經濟投資的概念成長為具有重要影響力的國際制度。其中，建立金磚國家新開發銀行（簡稱金磚銀行）堪稱金磚合作制度建設的里程碑，展現了金磚合作的行動力和有效性，為滿足金磚國家和廣大發展中國家的基礎設施融資需求做出了重要貢獻。與金磚信用評級機構等其他金磚合作的制度倡議進展緩慢相比，為什么2012年提出的金磚銀行制度倡議能夠更加順利地實現？其背后的驅動力是什么？通過對金磚銀行的深度分析，有助于厘清金磚合作制度建設的政治邏輯，從而為未來十年金磚合作的機制化建設提供借鑒和參考。

本文認為，作為由金磚國家聯合創建的新型多邊開發銀行，金磚銀行反映了發展中大國希望推動傳統多邊開發銀行變革的訴求和主張，其制度建設的主要動力正是來自于國際體系層面的“困境”：2008年全球金融危機爆發之后，新興經濟體實力上升但仍面臨著基礎設施融資的困境；世界銀行制度改革也陷入困境。這些因素削弱了發達國家主導的國際金融體系和傳統多邊開發銀行的合法性，為金磚銀行制度創建提供了政治驅動力。

發展中國家基礎設施融資困境

2008年美國次貸危機引發的全球金融危機，帶來了國際體系的“結構性變動”。在金融危機的背景下，發展中大國相對實力上升，在世界經濟格局中的地位變得日益重要。從國內生產總值（GDP）來看，2002年金磚國家GDP占世界GDP的比重為8.8%，2011年迅速提升到19.7%。從貿易來看，2002年金磚國家出口占世界出口總量的比重為8.9%，2011年達到16.9%，2002年金磚國家進口占世界進口總量的比重為7.5%，2011年達到了15.9%。受金融危機影響，2009年世界經濟下降0.5%，其中發達國家整體下降3.4%（美國、歐元區、日本和英國分別下降2.6%、4.1%、4.9%和6.3%），而新興經濟體和發展中國家經濟仍增長2.8%，尤其是亞洲新興經濟體經濟增長達到了7.2%，其貢獻主要來自中國和印度，兩國經濟分別增長9.2%和6.8%，起到了中流砥柱的作用。2010年全球產出增量為49890億美元，其中新興經濟體和發展中國家經濟增加量達到35941.5億美元，對世界經濟增長的貢獻率達到72%，其中金磚國家GDP增量為24517.9億美元，對世界經濟增長的貢獻率達到49.1%

但與此同時，大多數發展中國家仍然面臨著基礎設施投融資的困境。2011年非洲開發銀行預計，非洲大陸只有三分之一的人口可以使用公路，不到40%的人口可以用上電，只有5%的耕地得到了灌溉，大約34%的人口享有衛生系統，65%的人口擁有干凈的飲用水。世界銀行行長金墉指出，根據任何口徑的估計，發展中國家每年的基礎設施投融資缺口都超過了1萬億美元，而世界銀行每年在該領域的投資大約在600億美元左右。時任南非總統雅各布·祖馬（Jacob Zuma）在2013年金磚國家德班峰會上強調，未來五年僅僅是金磚國家的基礎設施建設資金缺口就超過了4.5萬億美元。

發展中國家對基礎設施融資的強烈需求成為推動國際金融體系改革的結構性壓力，引起了主要全球經濟治理機制的關注。而作為2008年之后“國際經濟合作首要平臺”，G20雖然也關注基礎設施投資議題，但缺乏執行力。2010年11月，韓國在籌備G20首爾峰會的過程中，與發展中國家進行了廣泛磋商。基礎設施被列入了“首爾發展共識”和“跨年度行動計劃”九根支柱的第一根支柱。新興經濟體與日本、印度尼西亞等亞洲經濟體強烈支持韓國將基礎設施納入G20首爾峰會的正式議程。

G20首爾峰會同意建立G20基礎設施高級別小組，并要求世界銀行和地區開發銀行制定全面的基礎設施行動計劃：增加官方、半官方和私營部門融資，加快落實國家和區域的基礎設施建設項目，包括發展中國家特別是低收入國家的能源、交通、通信和水利項目，但問題的關鍵是，誰來落實首爾峰會達成的成果？韓國將責任交給了下一屆G20的主辦國——法國。

2011年，法國主辦G20戛納峰會。盡管從法國的公開表態來看，戛納峰會對基礎設施議程比較重視，但法國在峰會議程中增加了大量的非核心議題：衛生、勞工、農業、海洋環境等。由于法國議程的重心在其他領域，多邊開發銀行的基礎設施行動計劃顯得缺乏雄心。雖然G20戛納峰會宣布：“歡迎基礎設施高級別小組的報告，并支持多邊開發銀行制訂聯合行動計劃以解決基礎設施的瓶頸問題。”但實際上，G20戛納峰會并沒有做出任何關于增加基礎設施投資的“實質性承諾”，更多只是表明了一種“姿態”。

自2009年葉卡捷琳堡領導人首次會晤以來，金磚合作在過去十年中已經從一個經濟投資的概念成長為具有重要影響力的國際制度。圖為2018年7月27日，紀念金磚國家領導人會晤10周年非正式會議在南非約翰內斯堡舉行。（圖片來源：新華社）

2012年，墨西哥主辦G20洛斯卡沃斯峰會。在基礎設施領域，盡管發展中國家對G20戛納峰會未能取得成績并不感到意外，但對于作為南方國家的墨西哥未能有力推動基礎設施議程則感到非常失望。從G20洛斯卡沃斯峰會的議程設置來看，基礎設施投資處于邊緣化的地位。墨西哥政府強調要讓二十國集團工商界活動（B20）在基礎設施投資中發揮作用，但具有諷刺意味的是，B20又強調，G20領導人應該在基礎設施投資中發揮引領作用，雙方相互推諉。最后，G20洛斯卡沃斯峰會未能在基礎設施投資議題上取得任何成績。

世界銀行制度改革困境

2010年4月25日，世界銀行發展委員會通過了一份宣稱是具有“重大變化”的投票權改革方案，并獲得了理事會的同意。方案中提出改革要實現三大目標：一是發達國家與發展中國家權力均衡，雙方投票權接近50%；二是根據各國在世界經濟中的比重來調整投票權；三是保護低收入發展中國家在世界銀行中的投票權。但從結果來看，該方案未能實現預期改革目標。

首先，在發達國家與發展中國家各占50%投票權的目標上，實際上是明升暗降。表面上，發展中國家和轉軌國家的投票權從42.60%上升到47.19%，發達國家的投票權從57.40%下降到52.81%。但實際上，發展中國家和轉軌國家的范圍非常廣泛，其中還包括并不從世界銀行借款的高收入國家。如果只計算從世界銀行借款的低收入國家和中等收入國家，其投票權僅從34.67%上升到38.38%，而發達國家的投票權實際上還保持在60%以上。

其次，在投票權必須反映各國在世界經濟中相對地位的目標上，各國之間差異很大。一些較小的歐洲國家和經濟轉軌國家仍然擁有高出自身經濟實力的投票權，而包括中國在內的快速成長的一些新興經濟體的投票權仍然被嚴重低估。這種投票權比例和世界經濟比例的嚴重失衡侵蝕了世界銀行治理結構的合法性。

最后，低收入發展中國家的投票權沒有得到保護。2010年世界銀行改革方案中的投票權分配只是一個國家可以認繳的“權利”，但實際上一些低收入發展中國家并沒有認繳這些資本，這樣，它們的投票權不是上升而是下降了。也正是由于這個原因，日本、德國、英國、法國和加拿大在世界銀行的投票權上升了4.1%。對此，南非財長普拉溫·戈爾丹（Pravin Gordhan）表示，某些本應獲益于此次投票權轉讓的發展中國家投票權反而減少了，我們對此很失望。盡管國際社會一直標榜要保護他們的投票權，但這次改革的結果是讓撒哈拉以南非洲國家的投票權減少了。巴西財長吉多·曼特加（Guido Mantega）則指出，考慮到發展中國家在世界經濟中的比重和角色，發展中國家依然沒有得到相應的投票權。

除投票權之外，對于金磚國家而言，2012年世界銀行行長任命仍然延續由美國人壟斷的陋習也是驅動金磚銀行成立的重要因素。2012年2月，當佐立克宣布他的任期即將結束時，世界銀行執行董事會立即發布聲明，承諾按照公開、透明、擇優的原則選舉新任行長，每一位執行董事都可以提名。二十四國集團（G24）呼吁發展中國家提名新任世界銀行行長的人選，并討論了幾個強有力的候選人。最后，兩位來自發展中國家的候選人浮出水面，一位是來自非洲尼日利亞的前財政部長恩戈齊·奧孔約·伊維拉（Ngozi Okonjo-Iweala），現擔任世界銀行副行長，在世界銀行內部享有較高聲譽。南非明確表達了對她的支持。另一位是來自拉丁美洲哥倫比亞的前財政部長何塞·安東尼奧·奧坎波（José Antonio Ocampo），現擔任美國哥倫比亞大學國際發展專業教授，巴西明確表達了對奧坎波的支持 。而奧巴馬政府則決定提名不太知名的金墉（Jim Yong Kim）作為候選人。

2012年4月11日，世界銀行執行董事會內部代表發展中國家利益的“十一國集團”召開會議，進行摸底投票，結果是10票支持伊維拉，只有來自拉美的執行董事1票支持奧坎波。在摸底投票之后，拉美執行董事表示，他將給奧坎波打電話告訴他退出競選，這就意味著“十一國集團”將會統一立場，共同支持伊維拉。4月13日，奧坎波宣布退出，并支持伊維拉競選。這樣，世界銀行所有的發展中國家執行董事都表示支持伊維拉，強調要按照自己的意愿進行投票，不會看美國的臉色行事。

木地板的主要劣化問題包括表層污染、漆層脫落、木板條表層磨損、劈裂、受潮變形彎曲、缺失、基層支撐不足導致塌陷等(圖10).

但最后的結果仍然被奧巴馬政府所改變。2012年4月16日，世界銀行執行董事會宣布，任命韓裔美國人金墉擔任世界銀行新一任行長，以接替佐立克，這延續了世界銀行的傳統：行長總是由美國政府提名的美國人擔任。對此，金磚國家領導人在2012年3月29日德里會晤的宣言中提出：“我們歡迎發展中國家提名候選人競選世界銀行行長。我們重申國際貨幣基金組織和世界銀行的負責人應通過公開、擇優的程序遴選。同時，新的世界銀行領導層必須承諾將世界銀行轉變為真正反映所有成員觀點的多邊機構，包括其治理結構應體現當前的經濟和政治現實”。實際上，這既是新興經濟體明確表達了對世界銀行改革進程緩慢的失望和不滿，也為新興經濟體創建自己主導的新型多邊開發銀行打下了政治基礎。

簡言之，雖然世界銀行在金融危機之后做出了一些改革，但發達國家改革意愿不強，尤其是當其國內政治和選舉等因素與國際制度改革發生矛盾時，發達國家通常將國內政治置于國際制度改革之上。這些因素削弱了發達國家主導的傳統多邊開發銀行的合法性，從而為金磚銀行的創建提供了政治驅動力。作為奧坎波的競選顧問、后來擔任金磚銀行首任巴西籍副行長的保羅·巴蒂斯塔指出，“驅動金磚國家建立新開發銀行的一個重要因素是位于華盛頓的國際金融機構改革過于緩慢了”。

結語

從金磚銀行創建歷史可以看出，金磚合作制度建設的一條重要經驗就是要抓住國際體系結構變動帶來的戰略機遇。國際金融危機后發展中國家經濟復蘇乏力、基礎設施融資匱乏，而發達國家主導的傳統多邊開發銀行改革又遙遙無期，這為創建金磚銀行提供了政治驅動力。金磚銀行建立之后，一直處于穩步運營當中。2014年7月，金磚國家領導人在巴西福塔萊薩會晤中達成了關于金磚銀行章程協定的共識。2015年7月，金磚銀行在上海正式開業。2016年，金磚銀行共批準7個項目超過15億美元的貸款，在中國資本市場發行30億元人民幣的綠色金融債券，并獲得中國境內AAA信用評級。2017年，金磚銀行共批準6個項目超過18億美元，并在南非約翰內斯堡設立了非洲區域中心。2018年以來，金磚銀行已批準17億美元項目，使得金磚國家對發展中國家基礎設施貸款總額已經達到51億美元。在約翰內斯堡會晤中，金磚國家領導人提出，“我們對新開發銀行對金磚國家社會、經濟、環境發展提供資源方面的貢獻感到滿意，期待項目準備基金早日投入運營。我們歡迎在巴西圣保羅成立美洲區域辦公室，該辦公室將同非洲區域中心一道，以擴大新開發銀行在這些地區的影響。”

從制度建設的角度看，金磚銀行形成了新型的借款國導向運營制度模式。在股權結構上，金磚銀行采取了創始成員國平分股權、所有成員國均為借款國的模式，打破了傳統多邊開銀行部分國家是股東國、部分國家是借款國的模式；在環境與社會政策上，金磚銀行強調要采用借款國環境和社會的“國家標準”，以提升借款國的能力建設和發展有效性；從融資渠道來看，金磚銀行在積極籌備國際信用評級以進入發達國家資本市場的同時，積極開拓金磚五國的本土資本市場，發行本幣債券，探索本幣投融資業務。正如金磚銀行理事、中國財政部部長劉昆所言，“金磚銀行已經形成了獨特的創新業務模式，堅持以客戶需求為導向，充分尊重借款國制度體系，大力發展本幣投融資業務，積極推動南南合作，獲得了成員國和國際社會的充分肯定”。

[1] IMF, World Economic Outlook：Tensions from the Two-speed Recovery,https://www.imf.org/en/Publications/Search?series=World%20Economic%20 Outlook&when=During&year=2011.

[2]《世界銀行行長金墉記者會實錄》，http://www.shihang.org/zh/news/speech/2014/07/08/pressconference-world-bank-group-president-jim-yongkim-ifc-ceo-jin-yong-cai-beijing.

[3] David Smith, “BRICS Eye Infrastructure Funding Through New Development Bank”, The Guardian, March 28, 2013.

[4] 《金磚國家領導人德里會晤宣言》第13條。

[5] Robert Wade, “The Art of Power Maintenance: How Western States Keep the Lead in Global Organizations”, Challenge, Vol.56, No.1,2013, pp.5-39.

[6]同 [5]。

[7] 二十四國集團（G24）全稱為“關于國際貨幣事務的24國集團”，成立于1971年11月，其宗旨是為發展中國家在國際貨幣金融領域內協調政策立場，制定發展中國家關于國際貨幣制度改革、債務問題與資金轉移等重大問題的共同政策和方針。

[8] Cynthia Roberts, Leslie Elliot Armijo, and Saori Katada, The BRICS and Collective Financial Statecraft, Oxford: Oxford University Press, 2018,p.84.

[9] 十一國集團是世界銀行執行董事會內部的一個臨時組合，指的是除美歐日等發達國家以外的執行董事。

[10] 同 [5]。

[11] 《金磚國家領導人德里會晤宣言》第12條。

[12] 同 [8]，p.93.

[13] 《金磚國家領導人約翰內斯堡宣言》，http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1580647.shtml.

[14] 劉昆：《在新開發銀行第三屆理事會年會開幕式上的致辭》，http://bgt.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/lingdaowengao/201806/t20180619_2930930.html.