湖北頁巖氣開發與農業用地的沖突和協調問題研究

涂亦楠 宦吉娥

摘要：從湖北頁巖氣開發的現狀和需要注意的問題入手，分析了湖北頁巖氣礦業用地和農業用地存在的主要沖突，比較研究了國外類似制度，并提出了可行的協調政策建議。

關鍵詞：頁巖氣開發；礦業用地；土地轉讓；土地復墾

中圖分類號：D93/97 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）10-0122-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.10.031

Analysis on the Conflicts and Resolutions between Shale Gas Development and Agricultural Land Usage in Hubei Province

TU Yi-nan，HUAN Jie

（School of Public Administration， China University of Geosciences（Wuhan）/Core Laboratory of Legal Assessment Project on Land and Resources of MLR，Wuhan 430074，China）

Abstract： Starting with the present situation and problems to be concerned of shale gas development in Hubei， the main conflicts between land use for shale gas mining industry and agricultural sector were examined， and the similar systems abroad were comparatively studied， and then some feasible resolutions and suggestions were put forward.

Key words： shale gas development； mining land； transfer of land； reclamation of land

頁巖氣是應對氣候變化、實現能源安全和清潔能源轉型的重要工具。湖北頁巖氣資源儲量巨大，位居全國前五，清潔和高效的頁巖氣能夠扭轉該省“缺煤、少油、乏氣”的能源緊缺局面，助推省內經濟社會高速發展。隨著湖北頁巖氣勘探開發工作的進展，其占用土地、消耗水資源等，可能造成環境污染的問題也逐步顯現。湖北省作為農業和人口大省，需要建構相應的管理機制來協調和解決頁巖氣開發和農業用地間的沖突。一方面要保障頁巖氣開發順利進行；另一方面也要促進土地資源高效和環保利用，保障農民的土地財產性權利。

1 湖北頁巖氣開發的現狀和問題

1.1 湖北頁巖氣開發的現狀

根據2015年國土資源部資源評價的結果，當年頁巖氣產量為44.71億m3，全國探明儲量5 441.29億m3，技術可采資源量為21.8萬億m3，共設置了礦業權54個，涉及17萬km2。根據國家《頁巖氣十三五發展規劃（2016-2020）》，2020年中國將力爭實現頁巖氣產量達300億m3，2030年達800～1 000億m3。為了實現上述目標，國家制定并實施了頁巖氣礦業權使用費和礦產補償費減免、勘查區塊競爭性出讓等多項制度，希望助力頁巖氣開發，提升行業效率。

湖北的頁巖氣資源儲量巨大。根據2016年湖北省國土資源廳的測算，全省的頁巖氣資源儲量約為9.48萬億m3，可采資源量1.5萬億m3，占全國的7.15%，位居全國前五[1]。相比于中國其他頁巖氣儲量較大的地區，湖北的頁巖氣開發條件較好。截至2017年，全省共實施頁巖氣調查評價和商業性勘探項目共28個，累計投入資金13.94億元，湖北省鄂西地區已經形成了宜昌-恩施頁巖氣勘探開發基地，建成了遠安-巴東地區的國家級頁巖氣勘探開發示范區。

1.2 頁巖氣開發中需要注意的問題

頁巖氣是一種相對清潔和高效的能源。美國的頁巖氣革命不僅幫助其實現了國內的能源安全，也極大地降低了能源價格。如果湖北的頁巖氣開發能形成規模，必將改變其貧油少氣的能源結構，并減少溫室氣體排放，拉動地方經濟增長。但需要注意的是，湖北是農業和人口大省，水資源尤為豐富，目前已查明的頁巖氣資源區主要集中在鄂西的喀斯特地貌區，位于清江、長江等河流上游，區內水系發達、河湖密布。因此，在頁巖氣開發中，湖北特別需要防范和控制潛在的環境污染和生態破壞問題，并盡可能地限制對資源的過度開發使用。

2 湖北頁巖氣礦業用地和農業用地存在的主要沖突

2.1 礦業用地面積大，迫使當地社會經濟轉型

采礦用地按照用途主要分為采礦區、工業廣場和尾礦庫用地三類。與傳統采礦用地相比較，頁巖氣采礦區面積小，但是運輸管線和產品運輸道路用地多。不論是頁巖氣氣體壓縮后運輸還是管道直接輸送，都需要大量占用土地，修筑相關設施。

1）頁巖氣采礦用地將改變原有的農林牧副漁土地用途，甚至還需要農民異地搬遷安置。農林牧副漁和礦業都需要利用表層土地進行耕作和收獲，幾種土地用途難以兼容，一旦轉為采礦用地，就需要鏟除植被、改變表層地形地貌特點，甚至需要深度開發地下土地。礦業用地絕對化和深度利用土地的特點使得采礦會全面改變傳統的土地利用模式和當地的經濟生產、生活方式，甚至需要對礦區農戶進行異地搬遷。

2）頁巖氣采礦用地還將影響當地居民的土地、社會和文化權利。頁巖氣開發區域內的農民長期在此生產與生活，對土地及其上附著的房屋和作物具有法律保護的財產性權利。一旦國家授權進行礦業開發，則集體性的土地權利就會通過征收變為國有建設用地，并劃撥或出讓給礦業企業使用，這將損害當地農民的土地權利。且湖北的頁巖氣產區主要位于較偏遠地區，當地居民法律意識較為淡薄，與現代社會接軌較遲，在議價過程中由于信息不對稱，容易出現被欺詐及腐敗等違法行為侵害并無力維權等情況。雖然征地后農民獲得了賠償金，政府為其提供了各類救濟和保障金，但是失地仍然意味著他們失去了長期的基本生活保障，再就業和生計問題將十分突出。對此，部分礦區政府利用采礦稅費收益修建了社會基礎設施，培育和扶持了地方的涉礦企業，出臺了礦業企業安置失地農民就業和加大社會保障力度等政策[2]，但其覆蓋面較為有限，無法從根本上解決問題。且頁巖氣開發也會帶來大量外來的勞動力，他們有可能抬高當地物價，破壞當地治安秩序，加劇當地的水和農產品資源的供給緊張，造成社會不平等，從而損害當地居民的社會和文化權利。

2.2 土地用途轉變較難，復墾后恢復農業用途不易

在頁巖氣開發用地的準入、利用和退出環節中，中國有較為嚴格的土地用途變更制度，導致礦業用地獲取難和閉礦后的復墾恢復農業用地難等問題。

1）現行礦業用地取得制度過于嚴格，取得頁巖氣開采用地較為困難。根據中國《土地管理法》第43條規定，集體所有的農業用地和建設用地需要經過嚴格的征地程序變更為國有建設用地之后，才能用于礦業開發。這一手續較為繁雜，程序冗長。特別是其中的征收環節審批期限長、環節多，土地補償費高，并需要一次性全額支付，土地復墾和后期管護成本高，還可能涉及耕地的占補平衡等規定[3]。隨著國家不動產登記制度的深入推行，居民對土地的權利意識越來越強，土地征收工作的難度增大，周期變長，補償金變高，居民的配合度降低。因此，單一靠征收方式取得礦業用地加大了土地取得的難度和周期，推高了企業的資金融通成本，難以滿足頁巖氣開發的用地需求。

2）開發后的用地退出難，土地用途由礦轉農缺乏快速靈活的機制。從土地利用周期看，礦業用地的使用年限主要由資源埋藏情況和儲量多少決定。一般而言，礦業用地從征地、剝離原用途、開采至復墾的耗時相對較短。小型礦山采礦用地的使用周期一般少于三年，大型礦山的使用周期約為幾十年[4]；露天開采的礦山五年內能復墾還原原土地用途，井下開采的礦山則需五年至幾十年恢復[5]。根據美國的經驗，頁巖氣單井開采時間約為10年。礦業用地的使用程度較輕，復墾后比較容易還原為農業用地。但根據中國現行規定，以劃撥方式取得礦業土地使用權的，使用期限沒有限制；以出讓方式取得土地使用權的，最長可使用50年。法定的土地使用時間普遍要長于實際所需時間。而法律又不允許將礦業用地挪作他用。這就造成了礦業用地的利用程度低下，集約化利用有限，閑置浪費多，單位土地面積產出少等問題[6]。

2.3 開發可能遺留污染，阻礙后續的土地使用

1960年美國首次應用了頁巖氣開發技術，至今，頁巖氣開發仍是一個新興行業，相關技術和環境監管框架仍存在不完善之處[7]。在開發過程中仍有可能發生環境污染等意外事故，產生不可預期的負面環境影響，威脅后續的土地利用。

1）頁巖氣開發主要采取的水壓裂開采方法會大量消耗當地的水資源。根據美國環保署的數據，水力壓裂法開采頁巖氣，每口井約需消耗750萬～1 900萬L水。湖北鄂西地區的農業生產也需用水，特別是隨著氣候變化，缺水干旱天氣的增加，大量的頁巖氣開發用水會與農業生產和農民生活用水發生競爭關系，不當抽取也會造成地下水水位下降等問題。

2）頁巖氣開發還可能造成環境污染的隱患。水力壓裂法開采頁巖氣需要大量水沖開致密的頁巖層，在壓裂液中添加了大量的化學減阻劑、助排劑、防膨劑等，現行科技無法保證這些化學物質能完全回收，也無法預測和控制其在地下巖層中的擴散情況。因此，一旦發生壓力液泄漏，則后果難以控制，治理成本十分巨大，也無法根除環境影響。美國曾經發生過系列問題：開采過程中頁巖氣進入淺層地下水，導致居民自來水中含有大量甲烷；壓裂液污染地下水；水壓裂法誘發地震；壓裂開采過程釋放氮氧化物和揮發性有機物等有害氣體。中國也需要嚴格監管回收壓裂液的安全處理和合規排放。這些潛在的環境污染都將威脅相鄰農業用地和復墾后農業用地的生產安全及農民健康。

3 建議

3.1 加強礦業用地的供給，創新土地供給方式

從礦業開發的周期看，頁巖氣開發主要分為探礦和采礦兩個階段，其中探礦用地期限較短，一般不破壞土地結構，而且能夠實現土地價值“質”的增長。因此，各級政府應當增加頁巖氣探礦權的用地數量，優先供給和保障探礦用地。

而對于采礦用地，針對前文所述的問題，中國應當創新土地供給方式，在確保環境安全的基礎上，政府積極發揮作用，協助提供采礦用地，目前中國主要采取征收的單一方式提供礦業用地，而國外則廣泛采用了征收、臨時使用、租用、地役權、股權合作、相鄰關系等多種方式。在未來，中國也可以嘗試采取協議出讓、法定地役權、土地年租、土地股權和土地等量置換等多種方式供給礦業用地[8]。多樣化和靈活的供給方式一方面可以保障農民的財產性權利，另一方面也能緩解礦山企業的資金壓力，有利于后續礦業用地的流轉和復墾使用。在使用周期上，也可以采取分期供地、同時利用、邊利用邊復墾，在法律允許的范圍內先用地后補辦手續、允許使用期限提前結束或延長等辦法，以提升土地的利用效率。

3.2 完善征地和用地的補償機制，保護農民財產性權利

目前，頁巖氣行業的利潤情況并不理想，給予當地農民的土地補償金有限。對此，政府可以介入這一進程，保護農民的財產性權利。一方面，政府可以充當礦業公司和居民的橋梁。幫助居民熟悉并了解礦區，理解開發中采取的環境措施，促使多方談判磋商，讓其形成長期的利益分享機制。政府應幫助居民獲取礦業從業技能，讓其參與礦業開發活動。另一方面，政府可以協助專業的環保公益組織實施監督，幫助居民對環境損害和財產性的損害提起相關訴訟。

針對復墾后的土地后續利用問題，中國可以以礦區土地恢復治理和復墾再利用為契機，充分考慮民眾的意愿，增強公眾參與決策的力度[9]，結合新農村建設和新型城鎮化建設，將礦業用地因地制宜地復墾為蔬果種植、畜禽水產養殖、農副產品加工的農業產業園、濕地公園等土地綜合利用形式[10]。

3.3 控制開發的環境污染

土地資源是稀缺的、不可再生的資源，先污染再治理的老路應當避免。礦業用地的取得和利用方式可以靈活多變，但無論何種土地利用形式都應該采取高環保標準，并向公眾公布相關標準，通過信息公開接受公眾的監督，并定期展開監測和糾察活動。

頁巖氣開發活動利國利民，湖北省的頁巖氣開發也應當在高環保標準的基礎上高效率使用土地資源，并著力實現頁巖氣資源的高效開發和當地居民生活水平提升的雙贏結果。

參考文獻：

[1] 中國地質調查局油氣資源調查中心.油氣調查中心參加2016年湖北省頁巖氣勘探開發工作推進會[EB/OL].http：//www.ogs.cgs.gov.cn/yqyw/201612/t20161229_420148.html，2016-12-29.

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[9] 丁 翔，白中科.復墾礦業用地退出難題如何破解[J].中國土地，2017（3）：27-28.

[10] 鄭娟爾，袁國華.我國礦區土地破壞現狀和整治新機制研究[J].中國國土資源經濟，2013（3）：46-47.