地級市基本公共服務均等化評價
——以山東省為例

王亭雯,孔德馨

(1.山東財經(jīng)大學 計算機科學與技術學院,濟南 250014;2.山東省財政廳 預算處,濟南 250002)

一、引言

基本公共服務旨在保障每位公民生存和發(fā)展的基本需求,以地方政府為供給主體,與經(jīng)濟社會的發(fā)展階段相適應,具有非競爭性、非排他性和普惠性等公共產品的基本特征。享有大致均等的基本公共服務是公民的基本權利,而保障公民得到基本公共服務的機會則是政府的基本職責。近年來,我國已經(jīng)初步構建起覆蓋全民的基本公共服務制度體系,基本公共服務供給更加均衡,但還存在總量供給不足、公共資源配置不均衡、服務水平差距大等諸多問題。黨的十九大提出,新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要履行好政府再分配調節(jié)職能,加快推進基本公共服務均等化,并提出了到2035年基本公共服務均等化基本實現(xiàn)的宏偉目標。因此,基本公共服務均等化研究具有非常重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

現(xiàn)有研究主要從地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同領域等角度,對基本公共服務非均等化現(xiàn)狀進行了研究分析。其中,省際間基本公共服務供給水平差異化的相關研究較多。任強基于綜合評價理論和基尼系數(shù)測度方法測算了各省公共服務水平,研究發(fā)現(xiàn)2000～2006年間省份間的基本公共服務非均等化程度呈現(xiàn)擴大趨勢[1]。楊志安和邱國慶以2006～2015年我國東部、中部、西部、東北四個區(qū)域為研究對象,測量了基本公共服務財政支出的均等化程度,發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生醫(yī)療、基礎教育和社會保障領域改善比較明顯[2]。范逢春和譚淋丹對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和公共設施4個方面的公共服務水平進行了測度[3],結果發(fā)現(xiàn)2006～2015年省際基本公共服務均等化水平顯著提升,但教育和醫(yī)療衛(wèi)生領域改善較慢,公共設施制度績效逐年下滑。也有學者聚焦于單一省份城鄉(xiāng)之間或不同地市的基本公共服務均等化現(xiàn)狀。管廷蓮和吳淑君認為,浙江省城鄉(xiāng)基本公共服務存在供給失衡突出,主要表現(xiàn)在義務教育、公共衛(wèi)生、文化資源和社會保障領域[4]。陳振明和李德國認為,福建省主要存在市縣經(jīng)濟社會發(fā)展不夠均衡、城鄉(xiāng)公共服務供給統(tǒng)籌難度很大、用于提供公共服務的財政投入與需求不相適應等若干問題[5]。盡管不同學者在選取基本公共服務評價范圍和相關指標上有所不同,但得出的最終結論大體相似,即基本公共服務供給失衡普遍存在于地區(qū)之間,城鄉(xiāng)之間的供給水平差別尤其顯著。

基本公共服務供給水平能否提高,關鍵取決于作為供給主體的地方政府是否具有改善基本公共服務的意愿以及具備相應的能力。Tiebout提出了“用腳投票”假說[6],即不同地區(qū)的居民通過自由流動實現(xiàn)了為地區(qū)公共服務“投票”,使得轄區(qū)政府必須重視并盡力滿足轄區(qū)居民的公共服務需求。但在實踐中,由于我國現(xiàn)行戶籍制度的限制和遷徙成本的存在,居民因公共服務水平差異而產生的遷徙沖動相對較小,更多的是通過自由流動為地方經(jīng)濟發(fā)展水平和就業(yè)機會“投票”。Niskanen指出,地方政府作為民眾權力讓渡形成的主體,不僅是民眾的利益代理人,同時也是具有自利傾向的經(jīng)濟人[7]。在長期以GDP總量和財政收入增速為主的晉升考核指揮棒引導下,地方政府官員晉升存在顯著的標尺競爭現(xiàn)象[8],使得地方主官更加重視經(jīng)濟增長、基礎設施建設和短期見效快的財政支出項目,而忽視了短期經(jīng)濟回報少的基本公共服務投資。

地方政府對基本公共服務的供給能力方面,分稅制改革后,中央集中了財權,增強了中央政府的宏觀調控能力,同時向下級政府轉移了事權;省以下各級政府之間也效仿這種做法,通過集中下級政府部分財力,提高了本級可用財力和統(tǒng)籌調控能力,增大了下級政府的事權責任和支出剛性,逐漸形成了層級越低、財力越少、事權越多的局面[9]。地方政府能夠用于提供基本公共服務的財力有限,很多欠發(fā)達地區(qū)甚至淪為“吃飯財政”,甚至無法全額發(fā)放財政供養(yǎng)人員工資。為促進地方政府提供均等化的基本公共服務,并保障國家出臺的重大政策實施,上級政府通過轉移支付制度,對地方事權范圍的支出項目進行財力匹配和均衡。但很多研究指出,轉移支付實現(xiàn)地方財力改善后,出現(xiàn)了財政支出結構的扭曲效應,地方政府基本建設支出提高幅度遠遠超過人力資源和公共服務支出[10-11]。

本文以山東省為例,選擇地級市基本公共服務均等化水平作為研究主題,主要是基于以下兩點考慮:一是現(xiàn)有針對省際基本公共服務差異的研究較多,地市級的研究較少。把全省作為一個整體進行研究,主要考量的是省級政府“補短板、強弱項”統(tǒng)籌調控政策的落實情況。而地級市作為政策的落實關鍵和實施主體,研究對象層次適中,結果能夠較好地反映在同一個省份的行政和財政管理框架內,基本公共服務均等化的改善情況和轉移支付的實施效果。二是山東省和全國的區(qū)域發(fā)展形勢類似,地市發(fā)展水平差異化明顯,東部地市發(fā)展較快,比如青島已經(jīng)進入了“GDP萬億俱樂部”,而西部地市比如菏澤、聊城等發(fā)展相對滯后,研究結論區(qū)別度高。

二、基本公共服務評價指標體系

(一)指標體系基本架構

現(xiàn)有測度地區(qū)基本公共服務均等化水平的研究主要可以分為三類:第一,將基本公共服務均等化等價于財力均等化,選擇人均基本公共服務支出或某一民生領域的人均一般公共預算支出作為評價指標。這種方法操作簡便,數(shù)據(jù)比較容易獲得,但實際上測度的是投入層面的均等化。第二,以居民實際享受到的公共服務作為評價指標,比如基本醫(yī)療保險參保率、義務教育階段的師生比等等,測度的是產出層面的均等化。第三,以居民享受到公共服務后的最終結果為評價對象,測度的是效果層面的均等化水平。為綜合測評多領域的基本公共服務供給水平,本文選擇第二種綜合評價法構建基本公共服務指數(shù),主要思路是選取基本公共服務的主要領域指標,采用無量綱法對指標值進行標準化,并根據(jù)其重要程度賦予相應權重,加總后得到整體評估指數(shù)。

本文試圖從社會保障、基礎教育、公共醫(yī)療和基礎設施建設等4個方面,對2007～2016年山東省地級市的基本公共服務水平進行綜合評估。從產出的角度,選擇了能夠評估基本公共服務可得性和供給水平的14個單項指標,構建了3個層級、4個維度的基本公共服務評價指標體系(見表1)。單項指標數(shù)據(jù)均從當年的《山東統(tǒng)計年鑒》整理計算得出。需要說明的是,為了保證統(tǒng)計口徑的連貫性和數(shù)據(jù)可比性,2013年之后的醫(yī)療保險參保人數(shù)中剔除了當年新農合參合人數(shù)。

表1 基本公共服務評價指標體系

使用極值法對單項指標原始值進行線性轉化,如公式(1)所示。

(1)

其中,x是指標的原始值,Mx,T是時間序列中指標x的最大值,邊界值的下界為0,表示“自然無序狀態(tài)(natural anarchy)”或者“霍布斯值(Hobbesian value)”。該公式也可以理解為x占時間序列數(shù)據(jù)中最大值的比重,即Herrero等在人類發(fā)展指數(shù)研究中推薦的形式[12-13],這一方法簡單地定義了度量變量的單位,既不影響指數(shù)排序和兩個觀測值之間的相對估值關系,也不影響相關邊際替代比率。基本公共服務指標的權重代表其對于居民生活幸福程度的重要性,考慮到個人偏好不同,很難找到一個先驗原理支持賦予某項指標比其他指標更重要[14],所以這里對每個單項指標和維度指標賦予同等的權重。

在維度指標加總公式的選擇上,使用“等服務曲線(Iso-services curves)”對幾何平均數(shù)和算術平均數(shù)形式作一比較分析。給定其他領域公共服務水平不變,在基礎教育和醫(yī)療衛(wèi)生兩維度框架下,繪制等服務曲線。算術平均數(shù)函數(shù)Iα如下所示:

(2)

其中,xE和xM分別代表基礎教育和醫(yī)療衛(wèi)生的評價值。Iα由一條線性的等服務曲線表示,斜率不變,具有完全替代性。定義一個里昂惕夫加總函數(shù)形式If,令參數(shù)a>0,b>0,If如下所示:

If=min(axI,bxM) .

(3)

曲線If描繪了里昂惕夫加總函數(shù)的大體形狀,斜率為a/b,具有完全互補性。

圖1中的幾何平均數(shù)函數(shù)Ig如下式所示。

Ig=(xI×xM)1/2.

(4)

函數(shù)Ig對應的等服務曲線處于Ia和If兩條曲線之間,同時具有互補性和替代性。這一特性的現(xiàn)實意義是,比如盡管轄區(qū)內人均公共交通車輛數(shù)量較少,但如果轄區(qū)環(huán)境優(yōu)美,居民也會有較高的幸福感和滿意度。同時假如居民缺少基本的醫(yī)療護理,那么即使能獲得其他類型的公共教育也沒有意義。計算各維度指標的幾何平均值,得出地級市基本公共服務指數(shù)(BPSI),其中Id代表維度指標:

(5)

(二)指標評價結果分析

通過計算得出各地級市的基本公共服務指數(shù)(見表2),2007年至2016年各市的基本公共服務指數(shù)均有顯著提高,說明各市基本公共服務供給水平都有明顯改善。表2以2016年基本公共服務指數(shù)進行了降序排列,東部沿海城市比如威海、青島、煙臺等以及經(jīng)濟強市淄博、濟南、東營排名前列,而公共服務指數(shù)小于0.70的各市都位于魯西和魯南,總體上基本公共服務供給水平自東向西呈下降趨勢。其中,濟南、濰坊、日照、淄博、威海等市指數(shù)上升較快,表明居民享受到的基本公共服務有了較大改善。

計算各市公共服務指數(shù)的變異系數(shù),變異系數(shù)越小,說明當年各市間的基本公共服務均等化程度越高。表3列出了各年份的基本公共服務指數(shù)變異系數(shù),2007年至2012年變異系數(shù)的值逐年減少,表明各市基本公共服務均等化程度逐漸改善,但2012年之后各市之間差距不斷增大。

由于基本公共服務指數(shù)是合成指數(shù),為分析其變化原因,分別計算了社會保障等4個領域的指數(shù)變異系數(shù)。如表3所示,只有基礎設施建設領域公共服務均等化程度逐年提高,其他3個領域公共服務供給水平差距不斷增大,2012年之后基礎教育和公共醫(yī)療變異系數(shù)增速加快,尤其是公共醫(yī)療領域各市差距越來越大。該現(xiàn)象的主要原因可能有兩個方面,一是各市政府都非常重視基礎設施建設投入,在政策導向和資源配置上都有很大的傾斜;二是各市對于醫(yī)療和教育投入的積極性不同,財力充裕的地方更有能力更有意愿投入這些方面,最終體現(xiàn)為醫(yī)療和教育方面的產出更高,進一步擴大了地區(qū)差距。

表2 各地級市基本公共服務指數(shù)

表3 基本公共服務指數(shù)變異系數(shù)

三、結論與政策建議

基本公共服務均等化關系著每個公民的切身利益,一直是政府和學術界十分關注的問題。通過回顧評價基本公共服務均等化和探討問題成因的現(xiàn)有文獻,本文以地級市層級基本公共服務均等化為切入點,選擇山東省17個地市2007～2016年公共服務供給情況作為研究對象,通過建立基本公共服務指標評價體系,從產出的角度選取了社會保障等4個維度14個單項指標,進行了實證研究分析。研究發(fā)現(xiàn),2007～2016年各市基本公共服務供給水平均有提高,但是東部城市供給質量顯著高于西南部。2012年以后,各市基本公共服務差距逐漸增大,特別是公共醫(yī)療和義務教育領域供給不公平、資源配置不均衡現(xiàn)象非常突出,長此下去不利于基層社會和諧穩(wěn)定,不利于區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展,應當積極采取措施、切實加以解決。

一是要健全市縣基本財力保障機制。堅持“保基本、促均衡”的政策導向,充分考慮魯西南地市在增資、民生等基本支出需求,加大對財力缺口市縣的補助力度,縮小地市間人均財力水平差距,以財力均衡促進基本公共服務均等。二是要加大轉移支付改革力度。堅持財力均衡的政策導向,省級要優(yōu)化對下轉移支付結構,清理整合專項轉移支付,建立健全一般性轉移支付體系,持續(xù)加大對基層的轉移支付力度,增強基層政府提供基本公共服務的保障能力。要加大公共資源向基層、欠發(fā)達地區(qū)和困難群體的傾斜力度,努力縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、群體間收入與發(fā)展差距。三是要推進省以下財政共同事權劃分改革。根據(jù)國務院《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2018〕6號)要求,結合山東實際,改革完善省以下民生投入分擔機制,對今后新出臺的重大民生政策,適當提高對財政困難市縣的補助比例或標準,減輕其支出壓力。四是要調整優(yōu)化財政支出結構。突出公共財政導向,優(yōu)化財政支出結構,大力壓減一般性支出,清理壓減專項資金,堅決取消低效無效的專項支出,節(jié)省的資金主要用于基本公共服務支出,增強地方推進基本公共服務均等化的能力。創(chuàng)新公共服務多元化供給機制,多渠道籌集資金,發(fā)揮財政資金的杠桿撬動作用,通過政府與社會資本合作、政府購買服務等多種方式,積極吸引社會資本和金融資本參與,增加公共服務有效供給。