完善農村土地增值收益分配機制的路徑

蔣潮

摘要：當前農村土地增值收益出現的分配不公，其原因主要包括以下幾個方面：a.征地補償過低；b.利益分配不合理；c.失地安置不合理；d.增值收益分配監督不足。鑒于這些情況，我們需要做得就是做到公平、按貢獻分配的原則，從以下幾個方面來提高農村土地征收補償標準、保證農民共享這個增值收益、建立統一的城鄉用地大市場，通過這些方面，不斷完善農村土地增值收益分配制度，促使整個土地的增值收益的分配越來越合理。

關鍵詞：農村土地增值，征地補償，收益分配

1前言：

我國現行的是二元土地的制度，我們目前的土地主要分為國有的和農村集體制的土地。農業中的用地在此過程必須通過政府的征收變為國有土地，最后才能進入土地市場來進行交易，在此過程中，廣大農民并沒有權利對土地用途的改變，也沒有土地交易的決定權。每個地方的政府通過土地二元市場來取得價格比較低的農用地，廣大農民確承受著非常大的成本。當前，我國的法律以及相關政策都把該事實的存在忽略了，這使得廣大農民的利益受到嚴重的損失。這根本的原因是在農地非農化過程中缺乏農地發展權這樣一種產權制度，最后使得農地用途的轉變后，整個增值收益分配出現混亂的狀況，導致土地權利的主體之間的無序爭奪。

2.土地增值收益分配不均的根源：

（1）利益主體分配比例不合理：不可否認，不同利益主體地位的不平等，必然會引起對土地增值收益分配不公問題。在現行土地制度安排下，土地征收是農用地轉化為建沒用地的必經程序，這就意味著政府必然要在土地一級市場充當壟斷者與支配者。從經濟學角度分析，政府也是“經濟人”，擁有很強的以權博利的自身利益最大化動機，所獲取的土地增值收益往往是建立以土地出讓基礎之上的。企業往往是通過降低土地出讓金來獲取高額利潤，或者依托政府采用強制拆遷等措施來降低額外成本，以此來分享土地增值收益。作為代表農民利益的集團，農村集體經濟組織是受制于鄉鎮政府的特殊集團，當農民與政府之間出現矛盾的時候，更多的時候則是選擇向政府看齊，最終難免會從不同程度上損害到農民利益。對于失地農民而言，即便他們是土地的直接經營者與直接使用者，但由于其處于天然的弱勢地位，不僅無法分享到土地征收所帶來的增值利益，甚至無法抵御對自己權益的侵害。

（2）對失地農民的安置方式不合理：當前，我國針對失地農民所采用的安置方式多種多樣，如貨幣安置、社會保險安置、征地補償款入股安置、用地單位安置以及留地安置等等。在實踐中，貨幣安置是使用頻率最高的方式。之所以如此，就其根本原因在于貨幣安置具有操作便利、使用成本低廉等優勢。從長遠角度分析，貨幣安置方式具有許多弊端，難以從根本上保護失地農民合法權益。通常，貨幣安置總是根據被征用土地原有用途進行計算，并一次性補償給失地農民相應的補助費，而這種補助費的數額是很少的，僅僅能夠維持失地農民當下的基本生活。據調查，多數農民在失去土地之后因文化水平低下、職業技能缺乏等原因，難以找到能夠勝任的工作；一些農民選擇自主創業，卻沒有足夠的資金作為支撐，最后難以會陷入失地又失業的境地。

（3）土地增值收益分配監督缺失：在分配土地增值收益的過程中，缺乏相應的監督機制。首先，在征地之前，需要就征地原因、征地用途、征地過程等問題進行規劃與決策。理論上，整個土地征收過程都應當允許土地利益相關者如農民、集體組織等參與其中，但實踐中，處于絕對主導地位的地方政府憑借其對土地合法的征收權利，自行決定土地征收的各種重要問題，而這一過程中是沒有其他主體參與監督的。其次，在征地過程中，相當一部分鄉鎮政府利用土地“尋租”，以此來牟取更多經濟利益，個別鄉鎮干部非法挪用土地增值收益款，或者歸為己有，或者隱形進入政府財政，既嚴重損害了公共利益，還有效逃避了上級政府的監督。最后，針對土地流轉問題，交易者雙方總是傾向于通過土地流轉服務中心來確定土地價值、租金等等問題，這顯然逃避了來自土地所有者（即集體組織）的有效監督。

3.土地增值收益分配機制構建的路徑：

針對現階段我國土地增值收益分配不公及由此造威的諸多社會問題的客觀現實，在深入分析導致土地增值收益分配不公的主要根源基礎上，提出如下幾點建議：

（1）提高農村土地征收補償標準：不可否認，現行征地補償標準不僅僅低于土地供應的市場價格，還難以滿足失地農民日常生產與生活需要，這種不合理的補償標準在給農民帶來諸多困難的同時，為地方政府帶來了巨大的利益空間，從客觀上刺激了政府盲目擴張建設用地的利益激勵?；诖?，提高農村土地征地補償標準勢在必行。從總體上看，征地補償標準要突出公平性，在此基礎上確保失地農民能夠維持長久生計。在確定征地補償費用的時候，不僅僅要考慮土地補償、附著物補償等，還應當考慮失地農民的安置補助、社會保障等方面，盡可能做到全方位補償。為順應市場化要求，建議各級政府綜合考慮多種因素如當地收入水平、土地資源條件、市場供求關系等來確定征地補償標準。在這里，可以采用財產性補償與安置補償相結合的方式。

（2）確保失地農民共享土地增值的收益：黨的十八屆三中全會強調，要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。對于政府而言，要積極探索增加農民土地增值收益的有效途徑，盡陜實現單一補償到長期共享機制的轉化，放寬農民土地流轉的門檻。針對以商業開發為目的的土地征收，建議采用農民入股形式或者鼓勵農民參與土地開發經營，以此來確保被征地農民獲取更多的土地增值收益，從而實現城鎮化建設與保障農民權益之間的相對平衡。另外，考慮到失地農民的長遠生計，建議在土地征收時，允許農民選擇留地安置方式，并盡量擴大留地安置比例，從而讓失地農民能夠分享因土地升值而產生的經濟收益，這顯然對城市化建設具有積極的促進作用。

（3）建立政府行為激勵和約束機制必須承認，在過去的很長一段時間內，基于GDP增長而制定的激勵機制的確對促進地方經濟發展有一定作用，但隨著社會結構的調整、社會改革的深入，這種機制所產生的消極影響漸漸凸顯。相當一部分地方官員為尋求政治前途的更大發展，迫切需要在其任職期內做出“顯著”成績，其中，最為常見的做法便是以公共利益為借口，積極推進土地征收工作，于是，便產生了大量的政績工程或者形象工程。基于此，應當盡快修正官員政績考核機制，建議將環境保護、公眾福利、社會公正等納入考核標準，進而是更多群眾享受社會發展成果。另外，針對地方政府的行政運作機制，首要健全相關法律制度，分別從實體、程序等層面來進一步規范政府的自由裁量權。最后，強化各級人大的行政監督職能，增強行政工作的透明度，必要的時候可以依靠各種處罰手段來降低政府代理人的機會主義行為取向。

4.結束語：

通過以上的探討，我們能夠了解土地增值分配的不均的原因，并對此提出了相關的分配機構建路徑，通過這些討論，我們在以后的土地增值收益過程中，能夠很好地處理這些不公平的現象。

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