行政程序法中聽證制度的完善

摘要：中國法治的弘揚與發展關鍵在于民眾的政治參與，參與是民主法治的應有之義。聽證作為民主政治的重要制度，已經成為當今世界法治國家公認的行政程序法的核心內容。雖然不同的國家，對于聽證的定義、范圍、形式和程序的各有其特色的規定，但從制定聽證制度的目的，我們可以看出：，聽證制度的制定者希望通過公開、合理的程序形式將行政行為建立在合法適當的基礎上，通過公眾參與監督，發表自己的建議，從而約束行政行為。本文從分析聽證制度的概念入手，討論現行制度中聽證的立法缺陷以及改進的建議。

關鍵詞：行政程序法；立法；聽證制度

公眾參與地方立法是地方立法體現民主，提高質量的重要保障。而行政法中聽證作為民眾直接參與立法的一項制度，近年來，各級地方立法機關在實踐中積極探索聽證的完善方式，取得了一定的成果，而聽證制度作為這幾年民眾最關心的制度，存在一些明顯的缺陷，急需加以完善。

一、行政法中“聽證”概述

（一）含義

聽證制度：屬于行政程序中的基本制度，是指在法律規定的條件下，由非本案調查人為主持人，采用準司法的方式聽取利害關系人的申辯的制度。“在行政法上，聽證一般有兩種形式：一是正式聽證，指行政機關在制定法規或作出裁決時，應給予當事人及其他利害關系人提出證據、反證、對質或詰問證人的機會，然后基于聽證記錄作出決定的程序。一是非正式聽證，是指行政機關制定法規或作出裁決時，只須給予當事人及利害關系人口頭或書面陳述意見的機會，以供行政機關決定時參考，不須基于聽證記錄作出決定的程序”[1]

（二）聽證會

聽證會是一個新生事物，因此有必要明確它的含義。聽證會有幾層意思：第一，立法聽證是由誰來聽？示范稿規定是由立法機關的主體來聽證，不是工作人員來聽證。第二，聽證會聽什么？既包括對與立法有關的客觀事實的描述和反映，又包括聽證陳述人從自身出發提出的包含個人價值取向的主觀意見；第三，聽證會與其他聽取意見的方式，如座談會、論證會相比，最大的區別在于公開性，聽證陳述人是從報名的公眾中產生的，而不是由會議的舉辦者在小范圍內邀請的，會議的舉行也是公開的，允許公眾旁聽，允許記者采訪和報道；第四，強調聽證會的作用，聽證會中獲取的信息和公眾意見，應當作為立法的重要依據。對聽證會中公眾反映強烈的、重要的意見，法案沒有采納的應當做出說明。

二、聽證對于行政程序法的意義

（一）聽證是現代行政程序法上一項重要的法律制度

聽證制度并非一直存在于行政程序中的，它是隨著法治的發展和時代的進步，民眾意識到自己是法律的制定者，行政行為的結果和自己息息相關，所以，為了防止公權力的恣意妄為，確保公眾能及時參與立法并發表自己的建議，以自然公正等法學思想浪潮的推動下，聽證制度在英美國家開始有了生存的土壤，后來隨著我國改革開放和對西方國家法律制度的借鑒和學習，這項先進的制度被我國法律接納，成為行政法中保證程序合理的核心內容。對行政程序法來說，設定行政聽證的基本程序固然必要，但是，如何讓聽證程序在行政立法的過程中更好的發揮作用，以及保證聽證會公正有序的進行顯得尤為重要。

（二）聽證是一項具體的行政活動程序

聽證，在程序法意義上指的是聽證主持人在當事人及其他利害關系人參加下就相關的事實及法律問題聽取意見、獲取證據并做出行政決定或行政建議的活動過程。聽證程序是聽證制度的在行政程序法上的具體化，是聽證制度的具體運用和實施。從各國的立法及實踐看，正式聽證一般分為三個階段：一是聽證前的準備，二是正式舉行聽證，三是聽證后的處理意見。

（三）聽證是行政相對方當事人的一項重要的行政權利

在行政程序法律關系中，聽證又是行政相對一方當事人的一項重要的行政權利即聽證權，在法律上，聽證權通常由一系列程序性權利組合而成。在立法上明確行政相對一方當事人的聽證權利之所以必要，在于聽證權是行政程序法律關系主體法律地位平等原則的體現，是聽證程序得以順利進行的基本條件，是程序公正的有效保障。

三、中國聽證制度的完善建議

行政權作為一種公權力，具有擴張性和侵犯性，如果我們不將行政權力關在籠子里，行政主體就容易濫用權力，這必然將損害行政相對人的合法權益。為了避免這種情況的發生，許多學者從各國汲取經驗，提出了各種方法將行政權加以規范和抑制。程序正義從某種意義上為實體正義做了必要的鋪墊，所以學界公認對行政機關增加更多的程序上的義務，而對行政相對人賦予更多對行政機關監督的權利，從而盡量保持行政法律關系中雙方當事人的相對平衡，促使行政機關在行使職權時達到公開、公正和民主、高效。人們到此已經認識到：“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果。”[2]

第一，當務之急在于完善正式聽證制度。在國外的行政制度中，根據聽證程序的嚴格程度和繁簡程度將行政聽證制度分為正式聽證和非正式聽證。非正式聽證的規定相對隨意，在對制定法規或者行政機關作出決定進行聽證的時候，當事人只具有口頭或書面陳述意見的機會，參加聽證的當事人所陳述的意見，僅供行政機關在制定行政法規和作出決定時參考。與之相反，正式聽證會程序相對嚴格，當事人在聽證會上提出證據，對證人進行質證、詢問，且針對當事人發言所做的記錄是行政機關最后作出決定的唯一證據。

第二，逐步擴大聽證程序的適用范圍。國外行政法律中，聽證程序在適用范圍上具有三個特點：首先，聽證不僅僅針對具體行政處分，而且權力人在制定行政法規等抽象行為時，聽證也被廣泛。其次，聽證適用范圍非常廣泛，一般不對其加過多的限制。最后，聽證會的舉行，主要是為了解決對行政相對人處理不當的爭議問題。參照國外成熟的經驗，我國行政法中也應該盡量擴大聽證的范圍，對參加聽證會議的人嚴格規定，讓其盡量代表民眾真實的想法。對行政相對人不利處理的時候，都應該允許相對人申請聽證。還應特別注意，避免將行政法規等制定過程中的聽證會流于形式。

第三，聽證主持人的嚴格規定。學界一致認為行政聽證制度和司法具有相同性，聽證主持人的身份和法官的身份有一定的相同性，所以人們往往很由于行政聽證制度具有準司法的屬性，這也使得人們特別關注聽證過程中聽證主持人的身份問題，同法官一樣，聽證主持人也有回避制度，也要保持中立性與公開性。綜上所述，對于聽證會議主持人制度的完善可以借鑒美國式行政法官的做法，實行只能分離制度，以避免行政主持人有先入為主的觀念。

第四，建立完善的聽證程序審查制度。不僅要對每一次聽證審查其程序是否合法，對于其實質是否合法也要審查。更高的要求是不僅要合法，且要合理、適當。這是對行政行為的一種監督，也是對受侵害的相對人的一種救濟。聽證制度從在我國創始后，一直處于發展階段，許多民眾對其都沒有正確認識，更談不上參與其中。我國現如今還處于摸索階段，對很多制度設置都沒有充分的認識，也沒有許多經驗，所以在執行過程中難免有差錯，違反聽證程序的現象也時有發生。因此，建立適當的監督制約機制勢在必行。

結語

“理論在一個國家的實現程度，決定于理論滿足這個國家的需要的程度?！盵3]

參考文獻：

[1]王克穩.略論行政聽證[J].中國法學.1996.第27頁

[2]王名揚.美國行政法[M].中國法制出版社.1995.第382頁

[3]馬克思恩格斯全集：第1卷[M].人民出版社.1972.第462頁

作者簡介：郭香伶（1993-），女，漢族，四川宜賓人，四川省社會科學院法學所，碩士研究生，從要從事民商法研究