新型城鎮化視角下農村土地制度制度改革的思考

陳朝新 黃新 李景漢 陳炳超 韋水軍 韋冬露

摘要：北流市是廣西開展農村土地制度改革的唯一試點地區，在農村集體經營性建設用地入市方面做了多方面探索并取得了一定的經驗成果。本文分析了廣西北流市農村集體經營性建設用地入市現狀，在新型城鎮化視角下，通過對入市規模、入市用途、入市地塊空間分布等方面研究，探討農村土地制度改革對新型城鎮化的影響。

關鍵詞：新型城鎮化；農村土地制度改革；集體經營性建設用地入市；北流市

1 緒論

隨著社會經濟快速發展，城鎮化進程不斷加快。高速城鎮化引發一系列資源環境問題，尤其是建設用地資源供給和城市規模不斷擴大的問題。隨著土地資源供給矛盾日益突出，城鎮新增建設用地的控制力度越來越大，建設用地供給成為了制約城鎮化進程的主要因素之一。為此，國家提出新型城鎮化發展戰略，通過發展特色小城鎮等方式解決問題。如何協調“人地關系”已成為傳統城鎮化向新型城鎮化過渡的重要研究方向，新型城鎮化和土地制度的改革之間有著密不可分的聯系。[1]

2014年1月中共中央和國務院印發的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》關于深化農村土地制度改革中，提到：引導和規范農村集體經營性建設用地入市。2015年1月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著我國農村制度改革即將進入試點階段，北流市作為我國農村土地制度改革首批33個試點城市之一。

在此背景下，從新型城鎮化視角探討農村土地制度改革意義重大。本文以北流市農村集體經營性建設用地入市改革試點為例，深入探討農村土地制度改革對新型城鎮化發展的影響，以期通過農村土地制度改革促進新型城鎮化和推進城鄉統籌發展。

注：陳炳超為通訊作者

2概念及理論依據

2.1 相關概念

1、新型城鎮化

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。指的是高水平的城鎮化，注重高質量和內涵式發展，強調以人為本與城鄉一體化發展的生態文明型的各方面協調的城鎮化[2]。傳統城鎮化與新型城鎮化的特點對比見表1。

2、農村集體經營性建設用地

農村的集體建設用地包括宅基地、公益性公共設施用地和集體建設經營性用地。農村集體經營性建設用地是指土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服、旅游等經營性用途的農村集體土地。

3、農村集體經營性建設用地入市

農村集體經營性建設用地入市是指農村集體經營性建設用地在所有權不變的前提下，集體經營性建設用地使用權以有償方式發生轉移、再轉移的行為，包括出讓、租賃、作價入股、抵押、轉讓等。

2.2 理論依據

1、可持續發展理論

根據可持續發展理論思想內涵，土地可持續利用的核心是強調人與自然資源的協調，經濟發展與資源環境的協調，強調土地的集約利用。在當下城鎮化發展迅速時代，在建設用地需求急速增加情況下，城市擴張就會采取盲目開發的方式獲取土地，出現大量占用耕地資源等現象，致使土地無法可持續利用[3]。更重要的是直接影響到糧食安全問題，糧食是我們生存的命脈，而土地是根，如果土地開發利用不合理，就不能保證子孫后代的長遠利益。中國耕地資源短缺，人口眾多，我們必須確保耕地紅線不突破，堅持走可持續發展道路[4]。在新型城鎮化背景下，應該控制城市盲目擴張和新增建設用地規模，盤活存量建設用地，有機協調再開發廢棄閑置建設用地，農村集體經營性建設用地入市是一種途徑。

2、土地產權理論

土地所有權、使用權、收益權、處分權等一起構成了土地產權。我國土地所有權由國家或者集體所有；使用權指使用土地的權利；收益權是指對土地享有收益的權利；處分權是指土地所有者或使用者有權以出租或轉讓等形式的處分入地。土地產權制度是土地產權理論的重要組成部分，是限制土地產權相關社會關系的總和。要起到激勵與約束的作用，實現土地資源配置優化就必須要有一個適合當前土地發展規律的制度，農村集體經營性建設用地入市實質上是使用權的轉移，所以相關產權問題是研究入市的前提[5]。農村集體經營性建設用地入市是在確保農民集體所有權不變的前提下，在一定時期將使用權轉移到市場，從而獲得收益，同時達到土地資源高效利用的效果。

3、新型城鎮化理論

城鎮化是指人口向城鎮集中的過程。這個過程表現為兩個方面，一方面是城鎮數目的增多，二方面是城市人口規模不斷擴大。城鎮化進程中，第一產業比重逐漸下降，第二、第三產業比重逐步上升，同時伴隨著人口從農村向城市流動這一結構性變動。新型城鎮化的核心在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。

中央一直強調積極穩妥推進城鎮化，合理調節各類城市人口規模，提高中小城市對人口的吸引能力，始終節約用地，保護生態環境；城鎮化要發展，農業現代化和新農村建設也要發展，同步發展才能相得益彰，要推進城鄉一體化發展。農村集體經營性建設用地入市，既可以解決小城鎮發展用地問題，又可促進人口城鎮化，打通城鄉發展的壁壘。

3北流市農村集體經營性建設用地入市現狀

1、北流市概況

北流市位于廣西東南部，屬于廣西壯族自治區的縣級市，北流市的區域位置如圖1：

北流市南與廣東高州、化州市、信宜市接壤。地處北回歸線以南，屬典型的亞熱帶季風氣候，是“國家園林城市”、“全國綠化模范縣（市）”“中國陶瓷名城”。北流雨量充沛，氣候溫和，土地肥沃，農業資源豐富，是綜合性農業區，種植業、林業、畜牧業、水產業等比較發達。地理區位和資源優勢明顯，北流市第二、三產業發展較好；工業發展體系比較完善，已形成以日用陶瓷、水泥、獸藥、罐頭食品、機械、皮件、電子等為主的工業體系；以商貿、物流、旅游、餐飲、房地產、文化娛樂為主的第三產業發展迅速，城鄉消費保持較快增長。

全市轄22個鎮、3個街道辦事處，總人口1515002人，總面積245700公頃。北流市2017年全年各產業生產總值分別為：第一產業47.2342億元，第二產業154.1843億元，第三產業122.6268億元。北流市的經濟發展充滿活力，經濟實力分別位居廣西縣（市）第二、第一位。目前北流市城鎮化率55.47%，廣西城鎮化率僅48.08%，玉林市的城鎮化率為48.5%，高于廣西平均水平，城鎮化發展迅猛。

2、北流市農村集體經營性建設用地入市現狀

北流市農村土地制度改革試點從2015年開始，開展了農村集體經營性建設用地入市、征地制度、農村宅基地制度等方面改革工作。在農村集體經營性建設用地入市改革方面，取得了一定成效。

根據北流市摸底調查數據，全市集體經營性建設用地總量7866.667公頃，近期可入市1266.673公頃。其中，可就地入市的73.107公頃；可復墾異地入市的1200.006公頃，農村集體有意愿入市的800.004公頃。目前，已經完成集體經營性建設用地入市79宗，入市面積287.4873公頃，成交價款9.24億元；實現抵押貸款6宗，貸款額0.73萬元。

4農村集體經營性建設用地入市對城鎮化影響分析

1、入市用途及規模分析

北流市的農村集體經營性建設用地入市涵蓋工業用地、商住及住宅用地、倉儲用地、旅游用地、公益用地5種土地用途。目前，北流市工業用地入市11宗，面積36.67公頃；商住及住宅用地入市62宗，面積234.12公頃；倉儲用地1宗，面積0.68公頃；旅游用地1宗，4.75公頃；公益用地4宗，面積3.24公頃。詳見下表：

商住及住宅用地、公益用地入市促進城鎮配套完善，工業用地入市促進產業發展、旅游用地入市促進文化產業及鄉村多元發展。農村集體經營性建設用地入市，從入市用途來看，實現農村集體經營性建設用地與國有土地“同價”“同權”，對新型城鎮化有很大促進作用，實現城鄉間要素流動、聯動發展與區域資源共享。

商住用地入市，是北流市農村集體經營性建設用地入市的一次大膽探索，發展意義非凡。商住用地入市主要意義體現在以下幾個方面：（1）實現農村集體經營性建設用地與國有土地“同價”“同權”；（2）滿足城鄉居民旺盛住房需求，推進住房供給側改革；（3）縮小城鄉差距，推進城鎮化發展。

2、入市途徑分析

目前，北流市農村集體經營性建設用地入市緊密結合北流市社會經濟和工業化、城鎮化等發展需要，因地制宜，進行多種農村集體經營性建設用地入市途徑的探索，主要包括就地入市、零星分散集體經營性建設用地整治入市、城中村（舊村）改造入市、新增用地入市等4種途徑。北流市目前就地入市13宗，面積16.97公頃；整治后異地入市36宗，面積192.50公頃；城中村（舊村）改造入市19宗，面積77.66公頃；新增建設用地入市1宗，面積6.01公頃。詳見下表：

（1）就地入市，是指符合規劃和依法取得的農村集體經營性建設用地，符合環境保護、產業發展要求和建設所需基礎設施條件已成熟，并明確可以在本村直接使用的，能直接就地入市。就地入市，人和土地等要素可直接城鎮化，很好解決小城鎮新增加設用地指標不足、城鎮發展乏力的問題，同時，也在一定程度上促進城鄉統籌發展和特色小城鎮的發展。

（2）零星分散集體經營性建設用地整治入市，是指布局零星分散且不滿足就地入市條件的集體經營性建設用地，根據土地利用總體規劃、城鄉規劃和土地整治規劃，以鎮為單位，把位置偏遠，暫時不能立即進入市場的農村經營性建設用地，退出其開發權，將開發權授予其他符合開發利用條件的規劃，但現狀必須是農用地或未利用地，然后將這些土地變更為經營性建設用地后再批準其進入市場進行開發，整治調整之后異地入市，或者置換入市。

整治異地入市是北流農村集體經營性建設用地入市改革的一個創新點。這一入市途徑，有利于盤活偏遠農村閑置廢棄的集體經營性建設用地，同時增加偏遠農村和城鎮邊緣民眾財產性收入，也為人口城鎮化提供物質條件。入市地塊區位合理化、規模化，為城鎮化戰略布局、產業集聚化等提供有利條件，土地復墾區域增加農用地，很好達到環境與社會經濟協調，符合新型城鎮化發展內涵。

（3）城中村（舊村）改造入市，是指城中村（舊村）集體建設用地按照批準的方案進行土地整治，對規劃范圍內各類土地統一進行整理、基礎設施配套，重新劃分宗地和確定產權歸屬。對不予征收的，在優化保障城中村（舊村）居民住房安置等用地后，規劃為經營性的集體建設用地將由農民集體入市。

城中村（舊村）改造入市也是北流市入市途徑的一大創新舉措。城中村的存在是我國城市化、城鎮化進程中比較特殊的現象，在我國大、中、小城市中一直存在并且短期內無法解決的問題。城中村改造問題較為復雜，存在社會風險性。北流市城中村（舊村）改造入市，是解決城中村改造復雜問題的一個途徑，對城鎮內部建設用地資源優化配置、控制城鎮盲目擴張和新增城鎮建設用地規模，符合我國未來城鎮化發展方向。

（4）新增農村集體經營性建設用地入市，是指經營性用途的集體土地經依法轉為建設用地后，由農民集體入市。

北流市新增農村集體經營性建設用地入市，是改革過程中比較大膽的嘗試，根據調研，北流市新增農村集體經營性建設用地入市地塊，入市范圍均在存量農村集體經營性建設用地集中連片區域，保障部分合理建設用地的供給需求，符合建設發展要求。新增用地入市，增加城鎮、工業等非公益性用地供給，在一定程度緩解城鎮化發展用地問題，對城鎮化發展起到促進作用。

3、入市地塊布局分析

當前，受到長期以來一貫發展思維影響，我國的經濟社會發展主要集中于中心城區和重點開放開發區，國土資源空間開發和城鎮化發展亦如此。北流市城鎮基礎設施和公共服務設施建設投資絕大部分集中在城市中心城區和重點開發區，中心城區集聚幾乎所有優質資源。一般鄉鎮和廣大農村地區，由于缺乏資金投入、新增建設用地指標等，導致基礎設施和公共服務設施配套落后或缺失，不符合新型城鎮化發展要求。

農村集體經營性建設用地入市，總體上布局除了北流市中心城區，還包括一般鄉鎮區域，包括清水口、新豐、六靖、六麻、石窩等鄉鎮，具體分布如下圖2。北流市農村集體經營性建設用地入市改革，除了保障用地需求，同時，破解一般鄉鎮用地指標不足、建設資金缺乏、基礎設施建設落后、鄉鎮住房供需矛盾等難題，縮小城鄉差距，有效推進農村就地城鎮化，發展特色小城鎮等，推進新型城鎮化不斷發展。

5總結

農村土地制度改革，包括農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等，是我國創新農村集體土地權益全面實現機制，是實現城鄉融合發展、鄉村振興、新型城鎮化發展的重大改革。北流市結合實際情況，投入農村集體經營性建設用地入市改革浪潮中，大膽改革，創新農村集體經營性建設用地入市機制，實現北流市入市“4454”改革模式，在入市用途、入市途徑等方面，積極推動改革試點工作。在改革中，不斷影響和推進北流市新型城鎮化發展。

參考文獻：

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[4]陳偉東.新型城鎮化進程中土地制度改革與創新研究[D].蘭州大學，2015.

[5]劉冬鳳.新型城鎮化背景下集體經營性建設用地入市的影響因素研究[D].浙江財經大學，2016.