地方政府債務管理視角下的政府會計改革

李紅彩

摘要：本文首先闡述了地方政府債務擴張帶來的問題，在此基礎上分析了當前地方政府債務管理下的政府會計情況，進而提出了改革政府會計的相關措施，旨在說明推進政府會計改革對防控地方債務風險的重要性，為加強債務管理視角下的政府會計改革提供一些參考意見。

關鍵詞：地方政府；債務管理；政府會計；改革

地方政府債務主要是指地方政府利用融資機構將銀行資金用于項目融資，從而形成政府性的債務擴張。地方政府借助信托計劃、基金、融資租賃等方式進行債務擴張，能夠將傳統的銀行信貸轉變為隱藏在證券化中的信貸關系，也就是所謂的“影子銀行”。通過這樣的方式，銀行資金經過多種渠道，快速流入地方政府的融資平臺，從而實現地方政府的債務擴張。雖然這種方式可以為政府項目的建設快速籌集資金，但在具體操作中也存在著一些風險問題，這就需要從地方政府債務管理視角加強政府會計工作。

一、地方政府債務擴張帶來的風險概述

由地方政府債務擴張帶來的債務風險主要體現在以下方面：一，投資效率低，在我國的政府項目建設中，由地方政府投資的項目建設普遍效果不佳，比如公路、橋梁等建設項目，其建設質量和資源配置都存在一定的缺陷，很可能導致政府資金無法回收，從而給政府帶來一定的債務風險；二，債務拖欠對政府公信力的不良影響，一旦政府投資項目建設失敗，則會造成巨大的經濟損失，降低政府償還債務的能力，導致地方政府無力償還所欠債務，從而對政府公信力造成影響；三，債務積累導致的金融風險，由于地方政府投資效率低，資金無法得到充分回收，只能采取以債償債的方式，長此以往就會造成債務的積累，導致金融風險的發生，而這些情況則會對國家的財政造成不利影響，從而引起一系列的問題。

二、地方政府債務管理下的政府會計現狀及其存在的問題

（一）缺乏完善的權責發生制會計確認制度

在金融危機之前，很多歐美國家都采用收付實現制進行會計確認。在該制度的基礎上，很容易出現負債信息失真，無法真實反應政府的負債情況，地方政府在負債超額的情況下仍在增加債務，從而容易引起政府負債的極度擴張，導致金融風險的發生。在這一點上，采用收付實現制的地方政府缺乏足夠明確的財務信息，同時也不具備持續發展的能力，因此急需進行制度的改革。從目前的權責發生制的實際應用情況來看，理論實踐效果都較為顯著，能夠有效改善政府會計工作，為政府債務管理提供持續的推動力。

（二）債務信息不明確

在我國的財政管理中，對地方政府的債務信息只限于收支的顯性披露，而缺乏對債務余額的有效顯示，從而導致了政府債務信息不夠透明化，缺乏良好的延展性。由于社會各界無法明確地方政府的債務規模，也就無法客觀地進行地方性債務的決策，不利于地方政府的管理和發展。在這一點上，西方國家則采用透明化的信息管理，從而實現對政府負債信息的全面掌握，達到了債務掌控和預防債務風險的目的。

（三）財政報告中缺乏對債務風險的揭示

一般而言，要實現有效的債務風險管理，必須具備足夠真實的財務會計信息。在我國的地方政府財政報告中，主要是對政府每年的預算收支情況進行展示，而對于一些表外負債、或有負債等信息卻缺乏公開展示，從而導致了財政報告中負債信息的不全面，不利于政府財政的有效評估，也給政府債務風險帶來了可能。與此同時，由于社會公眾無法獲知全面的政府會計信息，不能正確把握公共財政、公共決策的需求，從而導致社會公共建設無法順利開展，同時也對政府的公信力造成影響。

（四）缺少主體項目績效評價體系

在地方政府的項目投資上，由于預算管理只負責當前的項目收支，對于負債情況則沒有予以反映，因此，項目投資中，資金來源和項目收支是分開的，單純的收支反映無法真實體現項目的實際收益。在項目資金管理中，由于缺乏對主體項目的成本費用管理，造成在項目的績效評價過程中，缺乏相應的績效管理支撐信息，從而導致績效評價的不合理。此外，由于債務沒有納入成本預算中，容易造成負債的盲目擴張，從而帶來投資項目的負債風險。

三、政府會計改革措施

（一）建立健全權責發生制

針對收付實現制的弊端，政府需要逐步建立和完善權責發生制，明確地方政府的資產和負債情況，從而實現以權責發生制為基礎的政府會計制度。通過將地方政府隱性債務顯性化的方式，能夠確保債務的全面性和真實性，有助于對政府債務的管理，防范債務風險的出現。通過對政府負債進行量化，并實時記錄和報告，實現對政府會計的控制，從而達到負債管理的目的。

（二）加強財政預算管理，健全政府會計體系

針對我國地方政府債務管理信息不明確的問題，可以將地方政府債務納入政府預算管理中，從而有效提高了政府債務的透明度，有助于債務的公開化，及時掌握政府的負債情況。具體措施包括：對預算管理的項目分類、核算規則和科目設置等進行修正，在預算中加入負債管理內容；在地方政府的年度報表中建立單獨地負債信息專欄，真實反映年度負債信息；加強對地方政府負債的監督管理，及時把握負債情況，避免負債風險的發生。

（三）借鑒國外經驗，完善政府財務報告

經歷過金融危機的西方國家，在負債風險的防范上具備更豐富的經驗。因此，我國地方政府應該積極借鑒國外的優秀經驗，并結合我國的實際情況，在建立權責發生制的基礎上，切實做好政府的綜合財務報表編制工作，將除收支外的其他負債情況也納入報表，確保報表的真實性和全面性，為政府的負債管理提供真實有力的數據支撐。

（四）加強地方政府債務審計工作

加強政府審計工作也對政府的會計改革有著非常重要的作用。在完善政府會計的同時，通過審計機關進行及時審查落實，全面掌握政府的負債規模，并對政府的會計核算工作進行審核，避免負債的隱性風險。同時，還應對地方政府進行專項審計，跟蹤政府的資產負債信息，針對政府財政管理中的問題提出相關的改進建議，從而有效維護政府財政的安全。

（五）開展政府績效評價工作

在我國的地方政府中，由于債務來源和管理的混亂，導致了債務信息的不透明化，存在較大的債務風險。在地方政府債務風險的產生上，一個重要的原因是由于信息的不對稱，政府缺少對風險的規避能力。在這一點上，將政府債務進行公開透明化就顯得很有必要，有利于對債務信息的真實掌握，通過社會的共同監督實現對風險的防范和控制。在債務資金的使用上，則要加強績效分析和評價考核工作，確保資金的合理利用，減少資金的浪費。

四、總結

綜上所述，加強地方政府的會計改革對規范政府債務管理、防控債務風險有著非常重要的作用。尤其是在政府債務擴張的情況下，政府會計的改革有助于政府負債信息的公開化、透明化，有助于確保債務的真實性，有助于全社會的共同管理，有助于減少債務風險的發生。

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