我國高校預(yù)算管理績效評價研究綜述

史淑霞

摘要：近年來，隨著國家對高等教育經(jīng)費和科研經(jīng)費投入的不斷增長，高校資金量增長迅速，高校預(yù)算管理“重分配、輕管理”的問題日益突出。高校預(yù)算必須建立科學(xué)的績效評價機(jī)制才能解決目前存在的預(yù)算資金使用效率低下、重復(fù)支出等問題，使預(yù)算資金真正運用到急需的地方。本文對高校預(yù)算管理績效評價分三方面進(jìn)行了概述，包括高校預(yù)算管理績效相關(guān)理論、績效評價方法以及構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系。最后對研究現(xiàn)狀做出了評價并展望了進(jìn)一步研究方向。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；預(yù)算管理；績效評價

在高校財務(wù)管理中預(yù)算管理是整個財務(wù)管理的基礎(chǔ)，同時也是核心。構(gòu)建一個科學(xué)高效的預(yù)算管理體制關(guān)系到學(xué)校的長期可持續(xù)發(fā)展。目前高校普遍存在著預(yù)算資金總量上的短缺與資金分配不合理導(dǎo)致的重復(fù)購置、設(shè)備閑置、重復(fù)建設(shè)等資金使用效率低下等問題。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因是因為在我國高校預(yù)算一直存在“重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕管理”的情況，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制和獎懲制度。由于缺少績效考核，使得預(yù)算年度內(nèi)預(yù)算執(zhí)行情況不明確，不必要支出、重復(fù)支出較多，造成資源浪費。也正是由于缺少績效考評，沒有獎懲制度，高校各部門缺乏預(yù)算執(zhí)行管理的責(zé)任意識，預(yù)算執(zhí)行中存在的問題得不到糾正，下一年依然會出現(xiàn)同樣的問題。如果能夠建立一套科學(xué)的合理的高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，績效考評的結(jié)果與資金負(fù)責(zé)人的業(yè)績考核掛鉤，建立獎勵與追責(zé)機(jī)制，勢必會調(diào)動各部門預(yù)算管理的積極性，更加注重資金的配置，提高預(yù)算資金使用效益。

近年來，我國一些學(xué)者已經(jīng)開始對高校預(yù)算管理績效評價進(jìn)行研究，尤其是隨著《新預(yù)算法》對績效評價的重視。接下來，本文將從以下三方面對相關(guān)研究進(jìn)行概述，包括高校預(yù)算管理相關(guān)理論、績效評價方法以及績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。

一、高校預(yù)算管理績效評價相關(guān)理論

對于高校預(yù)算管理績效評價方面的理論研究還比較少，可能是因為預(yù)算管理績效評價太具體了，我們可以擴(kuò)展到高校績效評價甚至財政支出績效評價，對于這方面的理論研究，通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)我們發(fā)現(xiàn)比較認(rèn)可和有深度的理論包括張男星的高校績效評價的理論構(gòu)建與自證和馬國賢的“一觀三論”，對我們進(jìn)行高校預(yù)算管理績效評價研究有一定的理論指導(dǎo)意義。

2015年，張男星教授在名為《高校績效評價：實踐探索的理論思考》一文中對不具有實物產(chǎn)出的高校是否可以進(jìn)行績效評價進(jìn)行了理論的思考，文章指出，第一，高等學(xué)校始終從事著傳承知識、生產(chǎn)知識、傳播知識和轉(zhuǎn)化知識的活動，既然知識是可以生產(chǎn)、保存、傳播和轉(zhuǎn)化運用的，那么，在這些知識形態(tài)流變的過程中，就必然會產(chǎn)生出可以計量的要素。這些源自高校本體存在過程中的計量要素，就是對高校進(jìn)行績效評價的合理性原子。第二，高校除了傳承、生產(chǎn)、傳播高深學(xué)問外，也承擔(dān)著公共服務(wù)的職能，因此也享受著政府的財政撥款，政府為使財政資金發(fā)揮更高的效益，也必然會有對高校進(jìn)行績效評價的要求。

上海財經(jīng)大學(xué)的馬國賢2009年對財政支出績效評價提出了“一觀三論”基本理論體系，為高校績效評價提供了理論基石。“一觀三論”中的“一觀”是指“花錢買服務(wù)”的預(yù)算觀，該觀點指出首先公共支出的目的不是養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)，而是花錢購買服務(wù)，要通過不斷的回答花了什么錢和多少錢，取得了什么樣的效果來構(gòu)建評價指標(biāo)體系；其次，績效指標(biāo)按照邏輯分析法應(yīng)分為投入、結(jié)果、能力和滿意四個維度，并以此四個維度建立框架；最后根據(jù)績效指標(biāo)是否能夠詮釋投入的目的對指標(biāo)優(yōu)劣做出評判。“三論”是指結(jié)果導(dǎo)向論、公共委托代理論和為“顧客”服務(wù)論。結(jié)果導(dǎo)向理論可以簡化解釋為績效評價，針對的是結(jié)果而非過程，因為對過程評價比較困難，而結(jié)果是已確定的事實，因此必須跳過過程，聚焦結(jié)果才能進(jìn)行客觀公正的評價；公共委托代理論是用來確定績效評價的責(zé)任關(guān)系的，可以借助撥款和用款的公共委托代理關(guān)系來確定。為“顧客”服務(wù)論是指是績效評價的重要指標(biāo)和改進(jìn)依據(jù)，但作者強(qiáng)調(diào)受益人滿意率也不能是唯一指標(biāo)。

二、高效預(yù)算管理績效評價的方法

綜合前面的研究文獻(xiàn)，高校預(yù)算管理績效評價主要采用三種方法，即層次分析法、模糊評價法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法。下面我們將分別介紹這三種方法的優(yōu)勢以及使用限制。

（一）層次分析法

層次分析法是在20世紀(jì)70年代由著名的美國運籌學(xué)家Saaty T.L最早提出的。其分析問題的基本思路是首先把復(fù)雜問題分解為若干個組成要素，再把每個要素分解成若干更精細(xì)的要素，層層分解，形成一個有序的階梯層次結(jié)構(gòu)。然后再通過兩兩比較的方法對每個層次的組成要素的相對重要性進(jìn)行確定。最后對層次進(jìn)行總排序，排序依據(jù)就是計算出的各層組成要素對主問題的合成權(quán)重。

層次分析法最突出優(yōu)點是能夠?qū)Χㄐ院投肯嘟Y(jié)合的問題進(jìn)行解決分析，因為其模型可以導(dǎo)入決策者的政策經(jīng)驗以及主觀判斷。

層次分析法的局限性在于分析過程中主觀因素占很大比重，過多依賴專家的經(jīng)驗，而且層次分析法只能解決從眾多方案中選出較為優(yōu)秀的一個方案，不能提供新的方案，因此層次分析法要與其他分析法結(jié)合使用。

（二）模糊評價法

模糊評價法是建立在模糊數(shù)學(xué)基礎(chǔ)上的一種綜合性評價方法，該方法將邊界不清、不好量化的因素用隸屬度來進(jìn)行量化，能夠?qū)⒍ㄐ栽u價轉(zhuǎn)為定量評價，因而模糊評價法適用于對受多因素制約的事物做出整體的評價。

1.模糊評價法一般分為以下幾個步驟

（1）確定模糊評價的因素集。確定因素集時根據(jù)實際情況和分析評價的目的。

（2）確定綜合評價標(biāo)準(zhǔn)，也就是確定評判集。

（3）構(gòu)建隸屬度函數(shù)方程式。隸屬度函數(shù)的形式比較多，應(yīng)根據(jù)實際情況加以分析確定，分別求出各單一因素對各個評審等級的歸屬程度。

（4）構(gòu)造評價因素的權(quán)重。

（5）模糊綜合評價結(jié)果的計算。

2.模糊評價法的優(yōu)缺點

模糊綜合評價法的優(yōu)點是能夠?qū)δ：脑u價對象經(jīng)過精確的數(shù)字處理進(jìn)行量化評價，而且可以把人的經(jīng)驗加入，進(jìn)而達(dá)到定性和定量因素互相結(jié)合。但其缺點是主要靠主觀確定各要素權(quán)重，缺乏客觀性，且計算具有一定的復(fù)雜性。

（三）數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）是一種用于評價決策單元是否有效及效率高低的統(tǒng)計方法，該決策單元可以是一個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)或生產(chǎn)過程，通過投入相同類型的多種要素產(chǎn)出一定數(shù)量的產(chǎn)品，無需對投入要素和產(chǎn)出要素之間進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，而是以整體的投入與產(chǎn)出的相對效益確定評判標(biāo)準(zhǔn)，各決策單元是否DEA有效由各單元與評判標(biāo)準(zhǔn)之間的距離狀況確定。

1. DEA主要步驟

（1）甄選確定研究單位，即對決策單元進(jìn)行選取，要考慮行業(yè)的特點和屬性。

（2）對投入和產(chǎn)出指標(biāo)分別進(jìn)行確定。如果選取的投入產(chǎn)出指標(biāo)不適當(dāng)，將會誤導(dǎo)效率評價的結(jié)果，而且被選取的投入產(chǎn)出指標(biāo)必須具有單調(diào)性，也就是任何投入指標(biāo)的增加都不會導(dǎo)致任何產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)量的減少。

（3）DEA模型的選取。模型的選用應(yīng)從所研究問題、研究目的與投入產(chǎn)出指標(biāo)的屬性等方面綜合考慮。

（4）評估結(jié)果的分析。

2. DEA的優(yōu)勢與限制

DEA的優(yōu)勢一是可操作性強(qiáng)、具有實用性，因為無需提前設(shè)定函數(shù)公式以及參數(shù)就能進(jìn)行多投入多產(chǎn)出分析；二是評價結(jié)果客觀性強(qiáng)、具有公正性，由數(shù)學(xué)規(guī)劃產(chǎn)生投入、產(chǎn)出權(quán)重，避免了主觀因素的影響。但DEA的劣勢是無法做絕對效率評價，只能做相對效率評價。

以上三種方法是運用較多的績效評價方法，也有學(xué)者運用其他方法進(jìn)行高校預(yù)算績效評價，如作者徐蕾2017年使用灰色關(guān)聯(lián)分析模型對高校財務(wù)預(yù)算進(jìn)行了績效評價，其使用灰色關(guān)聯(lián)分析模型是一種改進(jìn)后的模型，研究結(jié)果表明，該灰色關(guān)聯(lián)模型計算量小，較能反映實際的績效水平，可以用于高校財務(wù)預(yù)算績效評價研究的工作中。又如李權(quán)2014年采用因子分析法進(jìn)行高校預(yù)算管理績效評價，其在文中指出因子分析法的最大優(yōu)點是其能夠避免人為的主觀因素，因為各公共因子的權(quán)重是根據(jù)各自的方差貢獻(xiàn)率大小來確定而不是主觀賦值的，從而使得評價結(jié)果客觀真實。

三、高校預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建

構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系是高校進(jìn)行預(yù)算管理績效評價的一個重要環(huán)節(jié)，對于指標(biāo)體系構(gòu)建方面研究較全面深入和具有一定權(quán)威性和認(rèn)可度的包括“大學(xué)財務(wù)綜合評價指標(biāo)體系”和《高等教育財政支出績效評價指標(biāo)體系》。

“大學(xué)財務(wù)綜合評價指標(biāo)體系”是由楊周復(fù)和施建軍在2001年承擔(dān)的教育部課題《大學(xué)財務(wù)綜合評價研究》建立的，該課題當(dāng)時也獲得了世界銀行的資助。該指標(biāo)體系分三方面構(gòu)建了38個高校財務(wù)評價指標(biāo)，具體如圖1所示：

《高等教育財政支出績效評價指標(biāo)體系》是由上海財經(jīng)大學(xué)中國教育績效評價研究中心與江蘇省財政廳合作從2005年5月開始著手研究，在比較了美、英、澳、加、日等國家高等教育績效評價的基礎(chǔ)上共同研究制定，并選擇江蘇省10所院校進(jìn)行了試點，專家組當(dāng)時對該研究進(jìn)行了高度的肯定。

該指標(biāo)體系包括3個一級指標(biāo)、13個二級指標(biāo)及26個三級指標(biāo)。一級指標(biāo)和二級指標(biāo)如圖2所示。

另外，還有學(xué)者采用了平衡計分卡方法對高校預(yù)算管理進(jìn)行績效評價，圍繞平衡計分卡的四個維度，即財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營、學(xué)習(xí)與成長，對績效評價指標(biāo)體系進(jìn)行構(gòu)建，如：李志剛等2013年在《基于平衡計分卡的高校預(yù)算績效管理研究》一文中指出傳統(tǒng)預(yù)算考評更側(cè)重于財務(wù)指標(biāo)，容易產(chǎn)生短期行為，有必要引入平衡計分卡為預(yù)算績效評價提高新的思路和方式。對于圍繞四個維度進(jìn)行評價指標(biāo)構(gòu)建其也給出了相關(guān)建議，比如財務(wù)維度不應(yīng)該只考慮預(yù)算完成情況，還要著重考察資金使用效率和教育資源配置情況以及財務(wù)穩(wěn)健性方面。

顧客維度方面其認(rèn)為高校的顧客就是學(xué)生，應(yīng)主要考察大學(xué)生科技創(chuàng)新能力和畢業(yè)生就業(yè)率；高校內(nèi)部流程方面的指標(biāo)應(yīng)包括生均事業(yè)支出、本專科業(yè)務(wù)費、教學(xué)差旅費、教師人均科研經(jīng)費、體育維持費和教學(xué)儀器設(shè)備維修費占學(xué)費收入比率等；高校學(xué)習(xí)與成長維度可以考察的指標(biāo)應(yīng)包含基本辦學(xué)條件指標(biāo)、專職教師中具有碩士、博士學(xué)位的比例、教師培訓(xùn)費、發(fā)展性支出占總支出的比例等。李權(quán)等2014年在《基于平衡計分卡的高校預(yù)算管理績效評價探究》一文中構(gòu)建的基于平衡計分卡的預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系如下：財務(wù)維度指標(biāo)包括財政撥款占總收入比率、科研經(jīng)費收入金額、自籌基建支出金額；客戶維度指標(biāo)包括教學(xué)科研設(shè)備價值、圖書資料數(shù)量、在校學(xué)生數(shù)量、畢業(yè)生就業(yè)率；內(nèi)部流程維度指標(biāo)包括學(xué)術(shù)帶頭人數(shù)量、重點學(xué)科數(shù)量、專職教師比例；學(xué)習(xí)與成長維度指標(biāo)包括科研課題立項數(shù)量、發(fā)表學(xué)術(shù)論文數(shù)量、舉辦學(xué)術(shù)講座次數(shù)。

總之，對于高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建不同的研究者有不同理解，這就會導(dǎo)致由于績效評價指標(biāo)體系不同對同一預(yù)算單位的評價結(jié)果也會有差異，因此如何構(gòu)建科學(xué)合理、公正的績效評價指標(biāo)顯得尤為重要。

四、對現(xiàn)有研究的評價和進(jìn)一步研究的展望

從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，對高校預(yù)算管理績效評價的理論研究較少，缺乏普遍認(rèn)可和水平較高的理論研究。而在高校預(yù)算管理績效評價實務(wù)研究方面，績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建和使用的績效評價方法重復(fù)性研究較多，缺乏一定的創(chuàng)新性。

進(jìn)一步可以從構(gòu)建高校預(yù)算管理績效評價理論、增強(qiáng)績效評價指標(biāo)體系的客觀性、全面性，及理論和實證相結(jié)合的研究方式等方面做更深入研究。

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