論新時代中國教師隊伍建設的頂層設計

朱旭東

十九大報告明確提出“加強師德師風建設，培養高素質教師隊伍，倡導全社會尊師重教”的要求，為此中共中央國務院發布了《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（以下簡稱《意見》），再次提出“到2035年，教師綜合素質、專業化水平和創新能力大幅提升，培養造就數以百萬計的骨干教師、數以十萬計的卓越教師、數以萬計的教育家型教師。教師管理體制機制科學高效，實現教師隊伍治理體系和治理能力現代化”的目標。

為了達到這個目標，《意見》客觀分析了我國教師隊伍建設面臨的形勢和問題。中國教師隊伍建設面臨著前所未有的復雜形勢，表現在：一方面教師隊伍建設關系到中華民族偉大復興的目標能否實現，另一方面關乎中國社會發展的不平衡發展狀態；一方面教師隊伍建設需要滿足新技術革命和信息技術革命所帶來的教育發展形態的變革，另一方面又要面對傳統勢力對教育改革的阻力；一方面教師隊伍建設要迎接快速的城鎮化發展所帶來的教育的擴展，另一方面又要解決鄉村社會變化而導致的日益萎縮的教育；一方面教師隊伍建設要服務于常態化的教育發展，另一方面又要滿足國家重大戰略需要所提出的教育發展新戰略。

中國教師隊伍建設也面臨著一系列問題，如教師地位不高，教師培養和培訓體系有待進一步完善，適應新時代需要的教師教育體系尚未建立，提升教師培養質量的高質量的供給側結構性改革措施不力......為此，《意見》對新時代的教師隊伍建設進行了前瞻性的謀劃，體現出新時代教師隊伍建設的頂層設計。

一、確立了教師地位的超優先性

《意見》確立了教師地位的超優先性，主要表現在：一是“第一資源”的價值性。《意見》首次提出“教師是教育發展的第一資源”的價值論斷，它由教師的使命感、責任感和基石性構成，“教師承擔著傳播知識、傳播思想、傳播真理的歷史使命”，是“肩負著塑造靈魂、塑造生命、塑造人的時代重任”，是“國家富強、民族振興、人民幸福的重要基石”，“興國必先強師”。

二是“黨管教師”的政治性。“黨管教師”的政治地位的確立是前所未有的，教師的“第一資源”性決定了教師工作的黨的領導權的確立和政治方向性。《意見》明確提出，“確保黨牢牢掌握教師隊伍建設的領導權，保證教師隊伍建設正確的政治方向”，為此要加強教師黨支部和教師黨員隊伍建設，提出“雙帶頭人”工程和“雙培養”機制。

三是“教師工作”的優先性。它是指將教師工作置于教育優先發展的優先地位。《意見》指出，“把教師工作置于教育事業發展的重點支持戰略領域，優先謀劃教師工作，優先保障教師工作投入，優先滿足教師隊伍建設需要”。

四是“師德位置”的首要性。師德既體現在教師的思想政治素質，又表現在職業道德水平。《意見》認為，要“把提高教師思想政治素質和職業道德水平擺在首要位置”，落實“四有”好老師 、“四個引路人”和“四個相結合”的教師“以德立身、以德立學、以德施教、以德育德”的德治精神。

二、構建高素質專業化創新型教師的培養和培訓新體系

《意見》構建了高素質專業化創新型教師的培養和培訓機構及其質量保障體系。一是培養機構體系，它由師范院校體系和高水平綜合化大學的教師教育學院體系構成，要“建立以師范院校為主體、高水平非師范院校參與的中國特色師范教育體系，推進地方政府、高等學校、中小學‘三位一體協同育人”。同時，《意見》創新性提出要“創造條件，推動一批有基礎的高水平綜合大學成立教師教育學院，設立師范專業，積極參與基礎教育、職業教育教師培養培訓工作”。

二是培訓機構體系，它由國家“互聯網+”培訓體系和地方區縣教師培訓體系構成。國家“互聯網+”培訓體系是“推動信息技術與教師培訓的有機融合，實行線上線下相結合的混合式研修”的體系， 為此，要“推行培訓自主選學，實行培訓學分管理，建立培訓學分銀行，搭建教師培訓與學歷教育銜接的‘立交橋”的培訓管理機制；地方區縣教師培訓體系是“建立健全地方教師發展機構”，“實現培訓、教研、電教、科研部門有機整合”的體系。為此，國家將“繼續實施教師國培計劃”，并鼓勵師范院校與幼兒園協同建立幼兒園教師培養培訓基地。

教師培養培訓的質量保障體系包括機構建設標準和專業認證標準體系。《意見》將全面地制定教師質量保障體系，這個體系包括教師教育機構的建設標準、師范專業辦學認證標準，師范生生源質量保障的公費、提前批次和二次選拔的政策，教師教育的學科制度，包括教育碩士、教育博士授予單位及授權點的傾斜政策，教師教育的師資隊伍建設。

三、提出提升教師培養質量的供給側結構性改革的系列措施

從《意見》中可以看到，教師培養質量的供給側結構性改革涉及幼兒園教師培養、義務教育學校教師培養、高中階段教育學校教師培養、職業教育師資、高等學校師資培養、國家重大戰略需要的國際師資培養等。

一是“辦好一批幼兒師范專科學校和若干所幼兒師范學院，支持師范院校設立學前教育專業”，“大力培養初中畢業起點的五年制專科層次幼兒園教師”。二是“為義務教育學校側重培養素質全面、業務見長的本科層次教師，為高中階段教育學校側重培養專業突出、底蘊深厚的研究生層次教師”，這也是教師資格條件決定的。三是“加強緊缺薄弱學科教師、特殊教育教師和民族地區雙語教師培養”。四是大力推動研究生層次教師培養，增加教育碩士招生計劃，向中西部地區和農村地區傾斜。五是支持高水平學校和大中型企業共建職業教育“雙師型”教師培養培訓基地，建立高等學校、行業企業聯合培養“雙師型教師”的機制。六是“搭建校級教師發展平臺，組織研修活動，開展教學研究與指導，推進教學改革與創新。加強院系教研室等學習共同體建設，建立完善傳幫帶機制”。七是“結合‘一帶一路建設和人文交流機制，有序推動國內外教師雙向交流。支持孔子學院教師、援外教師成長發展”。

四、制定一系列綜合化、協同型、創新性的教師管理制度

《意見》在面對東部和西部、城市和鄉村、傳統和現代、信息技術和人工智能技術發展等教師隊伍建設的錯綜復雜背景而制定了綜合化、協同型、創新性的教師管理制度。

1.綜合化的教師管理制度

教師是教育發展的“第一資源”，如何管理和使用好“第一資源”，要采取綜合管理。所謂綜合管理是指，教師地位、編制、資格、招聘、任用、專業發展、職稱、榮譽、薪酬、評價、獎懲、法律糾紛等領域，要通過政府的多部門復雜性管理。如教師的準公務員、政府雇員、專業人員等的法律地位由人民代表大會來決定，編制由中央和地方編辦提供，教師資格是教育管理部門、國家考試中心、高校開展教師教育的三位一體管理，人力資源部門把控職稱資源，財政部門決定教師薪酬，教育部門管理教師的任用、榮譽、評價、獎懲等。

2.協同型的教師管理制度

協同型的教師管理制度主要是教師編制的協同管理，既表現在中央和地方編制部門與教育部門的協同，又體現在教育部門在城鄉之間、學段之間和學科之間、特殊教育學校教職工的統一、協同編制。《意見》提出，“編制向鄉村小規模學校傾斜，按照班師比與生師比相結合的方式核定”。

3.創新性的教師管理制度

首先是編制管理創新。“創新編制管理，加大教職工編制統籌配置和跨區域調整力度，省級統籌、市域調劑、以縣為主，動態調配。”“實行教師編制配備和購買工勤服務相結合。”其次是聘任管理創新。《意見》創新性提出“實行義務教育教師‘縣管校聘”的聘任管理。推行中小學校長職級制改革，配合外國人永久居留制度改革，健全外籍教師資格認證、服務管理等制度。

五、貫徹落實“高度重視農村義務教育”的十九大精神

《意見》通過提出切實措施來落實“高度重視農村義務教育”的十九大精神。要高度重視農村義務教育學校師資隊伍，解決師資隊伍存在的編制嚴重不足、質量不高、數量不足、待遇不高、吸引力不強的問題。

首先，解決鄉村教師編制嚴重不足的問題。《意見》提出，“落實城鄉統一的中小學教職工編制標準，有條件的地方出臺公辦幼兒園人員配備規范、特殊教育學校教職工編制標準”，“編制向鄉村小規模學校傾斜，按照班師比與生師比相結合的方式核定”。

其次，解決鄉村學校校長、師資質量不高問題。通過輪崗交流和走教制，“推動城鎮優秀教師、校長向鄉村學校、薄弱學校流動”。“將中小學教師到鄉村學校、薄弱學校任教1年以上的經歷作為申報高級教師職稱和特級教師的必要條件。”“實行學區（鄉鎮）內走教制度”；“大力推動研究生層次教師培養，增加教育碩士招生計劃，向中西部地區和農村地區傾斜”；“實施校長國培計劃，重點開展鄉村中小學骨干校長培訓和名校長研修”。

再次，解決鄉村教師數量不足的問題。通過“特崗計劃”和“三定向”培養政策解決鄉村教師數量不足的問題。擴大“特崗計劃”實施規模，實施“適時提高特崗教師工資性補助標準”和“鼓勵優秀特崗教師攻讀教育碩士”的優惠政策。以“定向招生、定向培養、定期服務”的“三定”方式為鄉村學校及教學點培養“一專多能”教師。《意見》還提出，要實施銀齡講學計劃，鼓勵支持樂于奉獻、身體健康的退休優秀教師到鄉村和基層學校支教講學。

最后，解決鄉村教師待遇不高和吸引力不強的問題。通過特殊津貼、特殊補助、周轉房、傾斜青年教師等政策，來提高鄉村教師的待遇，增強吸引力。《意見》要求，“認真落實艱苦邊遠地區津貼等政策，全面落實集中連片特困地區鄉村教師生活補助政策，依據學校艱苦邊遠程度實行差別化補助，鼓勵有條件的地方提高補助標準，努力惠及更多鄉村教師”。“加強鄉村教師周轉宿舍建設，按規定將符合條件的教師納入當地住房保障范圍”，“在培訓、職稱評聘、表彰獎勵等方面向鄉村青年教師傾斜”。

六、構建教師地位、義務、責任和待遇相互關聯的權利體系

《意見》在教師地位、義務、責任和待遇的權利體系構建上達到了新高度，不僅確立了教師地位的超優先性，而且“明確教師的特別重要地位”。這種“特別重要地位”由“教師的政治地位、社會地位、職業地位”和“主體地位”構成，更重要的是，“確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位”。進一步地說，這種“法律地位”為“公辦中小學教師要切實履行作為國家公職人員的義務”奠定了法理基礎。教師法理義務就是“教師承擔的國家使命和公共教育服務的職責”，尤其要“強化國家責任、政治責任、社會責任和教育責任”。教師地位、義務、責任的權利體系構建，表明教師作為準公務員身份的職業公共屬性，明確了教師的權利和義務，因此要求“各級黨委和政府要切實負起中小學教師保障責任”，從而達到“提升吸引和穩定優秀人才從教”的目標。

當然，教師地位、義務和責任的權利根本上還需要待遇作為保障，因此，《意見》提出要“確保中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當地公務員平均工資收入水平”，這顯然明確了教師的準公務員身份的待遇。《意見》特別提出了“維護民辦學校教師權益”的政策，“依法保障和落實民辦學校教師在業務培訓、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、科研立項等方面享有與公辦學校教師同等權利”，這也是在教師政策制定上的第一次。《意見》還提出教師的主體地位，主體地位實質是民主權利，也就是“建立健全教職工代表大會制度，保障教師參與學校決策的民主權利”，“落實教師知情權、參與權、表達權、監督權”的主體地位。

總之，《意見》對新時代中國教師教育隊伍建設進行了頂層設計，回答了健全的教師培養培訓體系是什么，暢通的教師職業發展通道是什么，事權、人權、財權相統一的教師管理體制是什么，教師待遇提升的保障機制是什么，科學高效的教師管理體制機制是什么，教師隊伍治理體系和治理能力現代化是什么，教師如何主動適應信息化和人工智能等的新技術變革等諸多核心的關鍵問題。

當然，我們還需要進一步揭示和解決教師隊伍建設的主要矛盾，也就是高素質、專業化和創新型教師隊伍的需求與不充分不平衡發展之間的矛盾，更要關注高中教師發展，尤其要重視教師教育底部體系的建設，構建區縣教師教育體系，充分反映教師研究、教師教育研究的學術前沿，努力構建與國際教師教育發展中芬蘭現象學模式、新加坡模式、荷蘭洋蔥模式、英美臨床模式等相匹配的中國模式。

（作者系教育部普通高校人文社會科學重點研究基地北京師范大學教師教育研究中心主任）

責任編輯：孫建輝

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