從美國國家航天委員會看美國航天政策走向

黃志澄

美國重啟“國家航天委員會”，是確保美國太空事業未來優勢的關鍵一步。

2017年6月30日，美國總統特朗普簽署了一項行政命令，要求恢復設立“國家航天委員會（NadonM SpaceCouncil）”。歷史上，美國曾于1989年至1993年組建過“國家航天委員會”。特朗普在簽署命令后宣稱，此次美國重啟“國家航天委員會”是確保美國太空事業未來優勢的關鍵一步，不僅有利于美國的經濟復興和商業合作，而且在軍事安全和外交領域也將會發揮“令人意想不到”的作用。

美國國家航天委員會的三項任務

2017年10月5日，美國國家航天委員會舉行首次會議，美國副總統兼委員會主席麥克·彭斯發表講話表示，美國似乎已喪失太空優勢，他表示，在特朗普總統的領導下，美國在太空競賽中將重獲領導地位。彭斯宣稱要通過國家航天委員會制定的政策，使美國航天事業重新煥發活力，為此要求委員會開展三項行動。

一是修訂載人航天探索計劃。使美國航天員重返月球，這是為了構建將美國人送往火星及更遠深空所需的基礎。隨著美國航天項目重新聚焦于載人航天探索，月球將作為踏腳石、訓練場以及加強同商業界和國際伙伴關系的平臺。彭斯特別要求NASA制定載人探月任務計劃，作為通往載人火星任務長期目標的重要一步。NASA代理局長萊特福特表示，載人航天探索計劃將包括“深空之門”項目。NASA還強調它將為人類登陸月球和火星表面以及其他任務提供保障。在本次會議上，“重返月球”得到了工業界的支持。NASA當前計劃要求最早在2021年（更有可能是2022年）進行首次載人的“SLS/獵戶座”任務。SpaceX公司也支持開發某種月球設施，并表示會將把月球基地作為公司在研的BFR可重復使用發射系統的一個潛在目的地。

二是對商業航天監管框架進行全面評審。彭斯要求商務部和運輸部以及管理與預算辦公室聯合對商業航天監管框架進行全面評審，以確定精簡手續的改革舉措。目前商業公司進行商業發射時，即使是將發射任務從一個發射臺遷移到另一個發射臺也要進行嚴格的審批。藍色起源公司首席執行官史密斯表示，可重復使用發射器的研發，可能會導致美空軍和聯邦航空局之間產生重復規定，這正是一個改變監管環境的好機會，因為可重用性將是發展太空經濟的重要因素。

三是為制定“太空戰略框架”提供支持。美國國家安全委員會正在制定“太空戰略框架”，以支持美國太空領域的重要利益。該戰略框架計劃在45天內提交總統批準，其中一些非機密的關鍵要素包括：美國在太空領域的領導地位、不受限制的太空進入、支持國際合作等。

改進對美國商業航天公司的監管

2018年2月21日，由美國副總統麥克·彭斯擔任主席的美國國家航天委員會在肯尼迪航天中心召開第二次會議，對需提交給特朗普總統批準的建議草案進行了審議。美國國家航天委員會重申，美國政府將結束對國際空間站的政府資金支持，轉而支持一個或多個即將開建的商業空間站。美國國家航天委員會目前正在采取快速行動，簡化繁瑣的監管要求，以避免妨礙新的商業太空計劃的發展。

彭斯說：“特朗普總統及美國政府認為，美國在太空中繼續保持領先地位，關系到美國的繁榮、安全，甚至還關系到美國民族的特性。但是，美國私營商業太空公司經常被迷宮般繁瑣的官僚主義障礙和過時的監管程序搞得暈頭轉向、奄奄一息。目前的空間發射許可證制度充斥著繁重的政府壁壘，這些壁壘簡直就是一場針對私營商業太空計劃的瘟疫。舉例來說，航天發射許可證制度規定，許可證指定的發射地點不可變更。因此，如果一個商業太空公司獲得許可可以在肯尼迪航天中心進行航天發射活動，但因故希望能夠將發射地點變更為加利福尼亞、甚至是距離卡納維拉爾角空軍基地數千米之外的某個地點，該公司將不得不把整個繁瑣耗時的審批程序重新走一遍，這樣才能夠重新獲得許可。”

美國國家航天委員會自2017年10月召開第一次會議以來開展了很多工作，彭斯在這些工作的基礎上對四項重大改革建議進行了總結概述，這些建議將提交總統進行審批。

第一項建議：運輸部應當于2019年3月1日前變更過于限制商業太空公司發展的航天發射及返回許可證制度，建立新的更為簡化的許可證審批工作流程。

第二項建議：商務部應當按照部長威爾伯·羅斯的指示，將所有的航天商務管理職責移交給由商務部部長直接領導的單獨機構，以便加快商業太空計劃的審批進程。

第三項建議：與太空計劃有關的出口管制制度也應當進行簡化，簡化后的新出口管制制度必須于2019年1月1日落實到位。

第四項建議：美國商務部國家電信與信息管理局應當制定指導原則，以保護衛星系統使用的無線電頻譜，并鼓勵商業太空活動不斷擴展。

彭斯在這次會議上宣布，美國國家航天委員會顧問咨詢小組將由29位成員組成，其中包括曾經登陸月球的宇航員巴茲·奧爾德林、第一名女性航天飛機指揮官艾琳·科林斯等。

美國重設國家航天委員會的目的

太空蘊含著巨大的經濟、軍事、科技和社會價值，正日益成為國際競爭的重要領域。太空軍事化將使整個戰爭時空概念和戰爭形態發生變化。太空技術的進步將推動社會的科技進步和經濟發展，航天商業化成為促進社會經濟增長的新動力。美國自上世紀80年代提出“高邊疆”概念后，一直將太空視為其重要戰略資產，將鞏固和擴大在太空領域的優勢視為其核心國家利益，不斷深化對太空技術的研發和運用，加強對太空領域制高點的爭奪，并提出了各種雄心勃勃的太空計劃，以實現在太空領域的美國國家利益。

但隨著全球向多極化方向不斷發展，新興大國正在快速崛起，重視并開始從事太空領域研發的國家也越來越多，全球太空力量格局正在發生新的變化，特別是中俄綜合國力和科技水平的快速發展，美國在太空領域的優勢正日益受到威脅。美國對可能失去太空霸權而感到十分不安與焦慮。

此次美國重設國家航天委員會，就是要通過該機構向總統提出有關國家航天政策和戰略的建議，并在政府機構和各部門間協調太空政策，使太空行業各部門在制定政策時能綜合考慮公共事業、商業用途、安全威脅以及軍事用途等因素，確保美國在太空領域獲得最大利益。

美國重設國家航天委員會，就是要積極謀劃和制定未來太空發展的目標和途徑，以此增強當前已擁有的先進太空戰能力，保持甚至拉大對其他國家的技術優勢，從而繼續維護自己的太空霸主地位。正如特朗普在簽署命令后所說：“今天，我們正邁出至關重要的一步，為美國在太空的未來提供保障”，同時“向世界發送了一個清晰的信號——我們正在重建美國在太空令人自豪的領導力”。

美國重返月球的具體計劃尚待明確

2017年底，特朗普簽署了“1號航天政策指令”，正式提出“重返月球”計劃。根據NASA在2018年2月12日公布的《NASA戰略規劃2018》和《NASA2019財年預算申請》可見，NASA將對“從地球低軌道走向月球”項目提供資金支持，共計投資105億美元經費。NASA將以實現載人重返月球與地月空間，甚至火星及以遠的探索任務為目標，依靠新興商業力量和NASA在研的載人太空探索設施（“航天發射系統”與“獵戶座”），一方面繼續落實地月空間探索戰略，實現美國宇航員前往、環繞并登陸月球目標，另一方面促進商業航天經濟發展，實現地球低軌道運行任務轉交商業企業，并將通過各項合作持續提升自身的核心能力。但從這兩個文件來看，NASA尚無完整而可操作的實施路線，其目標、進度等都尚待明確。

NASA針對“重返月球”目標，新增“月球軌道平臺一門”（LOP-G）和“先進地月空間表面能力”（ACSC）兩個子項。“月球軌道平臺一門”即之前的有人照料月球軌道站“深空之門”（DSG），預算額度5.042億美元。“先進地月空間表面能力”預算額度1.165億美元，將與商業航天企業和國際伙伴合作，推進一系列漸進式機器人月球探測任務，最終實現載人與科學探索目標。

由此可見，NASA在“重返月球”方面的計劃，還有待進一步落實。這不僅由于NASA實施“重返月球”，仍面臨嚴峻的資金問題，同時還由于美國的載人航天長期受到兩黨政治的干擾，如今面對特朗普的支持率不高的現狀，美國各界包括NASA內部對“重返月球”又存在不同意見，因此，NASA的代理局長，也只能以不變應萬變了。

美國防部明確在太空俄中是對手

美國防部1月19日發布新版《國防戰略》報告，明確了“與中國和俄羅斯的長期戰略競爭是國防部的首要優先事項”。提出了優先投資發展彈性太空能力和網絡防御能力，實現網絡與全面軍事行動的集成；發展從戰術水平到戰略規劃水平的彈性聯邦網絡及信息生態系統，以獲取和利用信息，并阻止競爭對手獲得相同優勢”。美軍的假設是：對手將使用網絡和電磁武器攻擊美國的衛星和通信系統。過去歷次戰爭中出現的多軍種聯合部隊雖然取得了成功，但未來戰爭所要求的是更深層次、更高水平的整合。霍姆斯列舉了多域作戰所必需的三個要素：一是以合適方式將所有傳感器進行整合以獲取指揮官所需要的信息，并由此形成對整個戰場空間的實時態勢感知；二是采用能夠實時分析所獲取的海量數據的戰斗管理工具；三是建設更具彈性的通信能力。

中美商業航天仍有合作的可能

在美國國家航天委員會第二次會議上，提到了委員會收到的警告性情報稱，美國的太空領導地位正在面臨著來自于俄羅斯及中國的嚴重威脅，這兩個國家正在研發基于陸地及基于太空的對衛星進行攻擊的武器，這兩個國家還正在積極擴展各自的商業太空計劃。國家航天委員會收到的情報稱，在太空中對付中國可能比較麻煩，該國的太空計劃中充斥著各類軍事項目，在技術轉讓方面還經常存在著嚴重的安全威脅。即便如此，國家航天委員會還不得不找到解決方案，以便美國私營企業能夠開展一定的太空合作項目。

由于中國也在積極拓展商業航天，因此有的美國私營企業在美國國家航天委員會上呼吁與中國談判，達成合作協議。美國納米支架太空商業是一家幫助商業企業及教育機構向國際空間站發射有效載荷的商業太空公司。公司總裁杰弗里·曼柏說：“美國不能簡單地無視中國野心勃勃的商業太空計劃，中國正在發展強大的商業太空企業，美國企業正在受到我們自己的監管規定及觀念模式的限制，導致我們的企業無法參與中國市場的發射活動，從而對中國的商業太空計劃不甚了解。”曼柏說：“我建議，應當與中國談判達成嚴肅而公平的合作協議，確保美國企業發揮優勢，同其他國家、其他企業更好地進行競爭。”

由于美國國家航天委員會成立的時間不長，目前不可能對其作用做出確切的評估。從目前的情況來看，對美國發展載人航天和軍事航天方面的影響有限，但在統籌美國商業航天的發展，協調政府（包括NASA和國防部）與商業航天方面的關系方面，有可能發揮較大作用。