新型城鎮化進程中基層社會治理創新實現路徑芻議

米恒

摘要：新型城鎮化加大了社會治理的難度，特別是基層社會治理面臨著許多新問題、新挑戰。本文認為，新型城鎮化進程中的基層社會治理要立足于本地的區位優勢、發展現狀和整體規劃，轉變政府治理理念，堅持依法治理，倡導多元共治，以期實現進城農民在城鎮中文化和身份上的認同，完成由農民向市民的轉變。

關鍵詞：新型城鎮化：基層社會治理：多元共治

中圖分類號：D63D 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）03-0044-D7

一、新型城鎮化進程中加強基層社會

治理創新的必要性及面臨的挑戰

新型城鎮化打破了原有的城鄉格局，人口和資本開始向城鎮匯集，導致社會治理中的一些深層次矛盾和問題不斷顯現。因此，轉變基層社會治理理念，創新基層治理方式，提升社會治理水平，已成為地方政府必須重視的緊迫而現實的問題。

（一）基層社會治理創新的必要性

伴隨著新型城鎮化的不斷推進，未來將會有更多的農民進入城鎮、市區工作和生活，不僅打破了原有的基層社會治理模式，也對基層社會治理能力提出了更高的要求。目前，城鎮化進程中存在許多問題，如部分失地農民要求權利救濟的愿望更加強烈，一些農民仍然存在土地承包經營方面的糾紛，農民進城后迫切要求維護教育、醫療、社會保障權益，等等，這些矛盾交織在一起給基層社會治理增加了難度。大量農民涌入城市，利益訴求日益多元化，進城農民與城市居民還可能存在一些利益上的分歧。如何調整基層社會多元利益關系，已成為地方政府在社會治理過程中需要深入思考的問題。此外，進城農民與城市居民在文化認知、生活方式上也有很大的差異，這種差異容易導致城市居民對進城農民的排斥和歧視，而如何避免二者之間的對立情緒，也是今后基層社會治理需要重點考慮的問題。進城農民之前生活的鄉村是一個相對封閉的空間，接觸最多的是周圍的鄉里鄉親，在熟人社會中，可以通過血緣、親緣、地緣來調整人與人之間的關系，而進城后，每天面對的是大量的陌生人，改變了過去人與人之間的相處方式，這就需要培養進城農民的現代公共精神和契約意識，使其盡快融入城市生活。

（二）基層社會治理面臨的挑戰

第一，單向控制型管理模式難以回應城鎮化的多元訴求。新型城鎮化使大量農民涌入城市，過去整體單一的社會結構發生了變化，取而代之的是社會結構和利益的多元化、分散化。進城農民與本地居民圍繞有限的資源，就利益分配和公共資源共享等問題會產生某種程度的沖突。此外，新型城鎮化進程必然伴隨著舊城改造和新城擴張，對于城市來說，意味著資源的重新分配，因此，需要采取多元化的治理模式以回應不同群體的利益訴求。如果仍然采取簡單的社會管理模式對待多元的利益訴求，則容易忽視社會部分群體的正當利益，導致社會矛盾激化。政府“全能負責”的管理方式在個體式流動階段還有一定實效，但在農民進入家庭化移居階段后，政府管理就會面臨著日益分化的社會結構和多元化的社會利益訴求問題，“政府公共資源捉襟見肘，‘全能政府模式難以為繼。”可見，在新型城鎮化背景下，城市人口日益多元化的構成迫切需要采取社會共同參與、多元共治的新型社會治理模式。

第二，隨著大量農民進城，政府社會治理的難度日趨增大。如有的老城區城市規劃不合理，基礎設施陳舊，集中體現為街道路面狹窄；有的老舊城區存在臟亂差問題或已經成為衛生死角。與此同時，由于城區面積在不斷擴大，在市區和鄉村結合部還出現了一些混合社區，這些區域不僅居住著本地農民、進程務工的農民，還居住著城市居民。在城鄉結合部處于混合狀態的鄉村社區和城市社區，既有現代文化的因素，又深受傳統鄉土文化的影響，兩種思維方式、行為習慣交織在一起，形成了轉型期特有的社區形態，這也是產生一定的社會矛盾與沖突的誘因。城鄉結合部居住著不同階層、不同文化背景的人群，但社區治理方式卻嚴重滯后，城鄉結合部的居委會、業委會等社區機構不健全，導致居民沒有正式渠道參與本社區公共事務的討論。因此，如何促進鄉村文化與城市文化之間的融合，提高居民對社區生活的關注度和參與度，使不同利益群體的居民成為和諧相處的城市市民，是基層社會治理必須關注的問題。

第三，“運動式”管理方式已不適應現實需要。“運動式”管理是基層政府習慣采用的管理模式。“運動式”管理目標明確，強調效率，往往由上級政府主導，層層推進。由于“運動式”管理強調在短時間內實現目標，因而會投入大量的社會資源，同時也造成了一定程度的資源浪費。在以往推進城鎮化過程中，部分地方政府將大量的精力投入到城鎮的經濟事務、硬件建設上，在小城鎮新區開發、農民撤村并居等方面工作推進較陜，但同時，社會治理卻沒有受到應有的重視。由于大量農民進入城鎮，急需社會治理方式進行法治化轉型，在所有涉及人與人之間以及人與政府之間關系的治理模式中，法治能夠為我們提供簡單的過程、穩定的預期和公平的結果，它可以最大程度地促進社會的發展和民眾的幸福。因此，新型城鎮化過程中的基層社會治理應當按照法治化的要求進行，將城鎮化涉及政治、經濟、社會、文化、生態等資源要素的流動和重新分配納入法治軌道，做到于法有據。

二、新型城鎮化進程中基層社會治理

創新的整體規劃

新型城鎮化不僅引發了人口、產業的流動與調整，還涉及到城鄉居民的權益保障問題。基層社會治理在應對這一系統性社會結構變革時需要事先在整體上予以規劃布局。

（一）治理的前提：明確城鎮功能區的定位

考慮到城區、鄉鎮之間具體資源和發展情況的不同，新型城鎮化應依托各基層區域優勢、資源進行謀劃。有產業基礎的中心市區應該致力于政治、經濟、社會等資源驅動的城鎮化建設，重點關注科技創新和經濟發展對城鎮化的帶動作用。在強調產業對城鎮化帶動作用的同時，在社會治理方面，中心市區應當對進城農民的各項權利給予充分的保障。文化以及旅游資源豐富的城區在城鎮化過程中應強調文化、生態發展的傳承性，使文化成為旅游業匯集和吸引游客的一種符號，制定生態環保型城鎮化發展規劃，使城鎮化發展與環境保護相互促進。例如：生態宜居型城鎮可以因地制宜。利用自身區位優勢大力發展現代種植業、高附加值的休閑旅游農業，同時以農副產品加工業為城鎮化發展提供支撐。此外，生態宜居型城鎮還可以依托文化旅游業，結合自身優勢，發展以“吃農家飯、住農家屋、享農家樂、觀農村山水”為主要內容，以回歸自然、放松身心為目標的鄉村旅游，深入挖掘農村青山綠水的文化內涵、突出地域文化特色，以此帶動新型城鎮化發展。特色小城鎮建設在加快城鎮基礎設施建設的同時，應引導特色小城鎮整體由鄉村文化向市民文明轉化。

（二）治理的步驟：由權益保障到文化融入

新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，為此，就要把進城農民真正轉變為市民。城市不僅是進城農民生活的地方，也是其自我發展和心理寄托的家園。進城農民面臨子女教育、就業住房以及養老保障等問題，若這一系列權益保障不足將給他們在城市生活帶來諸多困難。與此同時，進城農民還面臨著身份認同上的落差和融入城市生活難等問題。權益保障不充分以及城市認同感的缺失會阻礙進城農民真正留在城市。因此，基層社會治理創新不僅要保障農民權益，而且要創造途徑讓進城農民參與到社會治理中來，積極融入所生活的城市。就業市場要堅持起點公平，充分保障進城農民的就業權益。同時，在養老、醫療、教育、住房等方面充分保障進城農民權益。農民進城并不代表其完成了向市民的轉變，新型城鎮化也不僅僅是計算人口、居住空間等硬性指標，同時還要充分考量進城農民的經濟狀況、社會地位以及文化認同等因素，這樣，才能實現農民從空間、身份、心理等向城市市民的轉化。

農民進城在權益保障和基本物質等方面的實現和滿足只是新型城鎮化社會治理的第一步，而實現進城農民市民化，是農民文化身份、政治身份和法律身份的保障。只有其實現了進城農民市民化，才能使他們與城市居民一樣，享有各項平等權利和發展機會，并通過基層民主協商、社區治理等權利的行使，獲得平等的話語權、表達權、知情權和監督權，進而真正成為城市的主人，城鎮化、現代化的目標也才能更好地實現。

（三）治理目標：堅持以人為本的價值導向

我國以往的城鎮化往往帶有濃厚的功利性色彩，過分重視城鎮化中的城鎮發展規模和城鎮人口數量增長等硬性指標，忽視城鎮化進程中“人”的融入及其社會治理水平的提高。在這種粗放型發展理念的支配下，雖然城鎮規模不斷擴大，但缺乏產業支撐和配套的公共服務。農民因自身權益得不到應有的保障，其進城之后難以成為真正意義上的市民。這種單純追求城鎮化率的做法不僅消耗了社會資源，造成了巨大的資源浪費，而且還產生了新的社會問題。新型城鎮化的目標是讓進城農民真正融入城市生活，體會到城市生活的幸福和美好，其治理目標是以人為本。因此，新型城鎮化特別強調進城農民真正市民化，進城農民市民化意味著基層社會治理必須關注人的需求和人的全面發展。新型城鎮化進程中社會治理的目標是保護進城農民的各項權益，給予其充分的發展空間和身份認同，實現人與人之間、人與生態之間的和諧發展。

三、新型城鎮化進程中基層社會治理之理念、模式、思維方式的轉變

當前，新型城鎮化進程中社會治理面臨的的問題與挑戰，既是社會轉型期矛盾的集中體現，也是對未來地方政府社會治理提出的新要求。從國家治理體系和治理能力現代化的角度看，基層地方政府應轉變治理方式，建立政府主導、社會協同、公眾參與的多元治理模式。

（一）治理理念的轉變：由“發展”轉向“服務”

過去，我國主要依靠行政力量來推動城鎮化，即政府通過出臺政策，加大投資力度，開發小城鎮、改造舊城區等方式推動城鎮化。這種方式在城鎮硬件條件落后時期發揮了積極作用，但如果長期運用這種行政手段，其所帶來的弊端就會日益明顯。如新城鎮往往“人氣”不足，公共服務供給匱乏。因此，在新型城鎮化過程中，政府需要轉變治理理念。

在新型城鎮化進程中，政府要成為進城農民公共服務的提供者、保障者。隨著進城農民數量的增加，其對于城鎮中公共服務的質量以及均等化水平都提出了更高的要求。因此，政府要轉變觀念，把工作重心轉移到教育、醫療、住房、交通、社會保障等基本公共服務的供給上來。政府提供公共服務要保證公開、公正、透明，讓不同區域的城鎮之間平等享有公共服務。保證城鎮老城區、進城農民聚集區的公共服務實現全覆蓋。同時，政府還應當為城鎮化創造和諧的社會環境，采取規范市場秩序，健全法律體系，緩解城市交通，保護生態環境等措施，克服“城市病”。

（二）治理模式的轉變：由“一元”轉向“多元”

良好的社會治理模式是政府、社會、市場、個人都能夠參與其中，相互制約，并充分發揮各自的作用。城鎮化和社會治理由政府“一元”主導的治理模式能夠促使經濟、社會在短時間內高速發展，但會抑制社會組織、公眾參與社會治理的積極性，難以滿足多元化的利益訴求。隨著新型城鎮化進程的加快，公眾對社會治理提出了更高的要求，新型城鎮化要求社會治理要從國家治理能力現代化的高度轉變當前的治理模式，形成多元主體和諧共生、共同參與的良好態勢。

在新型城鎮化進程中，參與社會治理的主體應由單一政府治理向多元化共治轉變。基層社會治理領域能夠發揮市場作用、社會力量的地方，政府應當盡量減少干預。政府應在制定法律法規、維護市場秩序、制定發展規劃等方面充分發揮作用。同時，培育并引導社會組織使其發揮應有的作用，將城鎮化進程中某些技術性、專業性較強的職能交給社會組織，并加大對社會組織的監管力度，推動社會組織健康發展。讓社會組織、公眾參與社會治理之中，可以彌補政府治理在某些領域的不足。例如：隨著進城農民人數不斷增多，對城鎮的基礎設施、公共服務會提出更高的要求，在短時間內很多地區的財政很難承擔所有的支出，因此，就城市建設資金方面可以探索建立一個規范的多元化融資平臺，以分攤基礎設施建設的成本。在金融方面，拓寬融資渠道，吸納多元化社會資本參與到新型城鎮化建設中來，彌補財政缺口。同時，面對城市居民對公共服務日益多樣化的需求，政府可以探索通過市場化的方式將公共服務事項交與供給效率更高的社會組織承擔，推廣政府向社會組織購買公共服務，以更少的財政資金投入換取更高質量的社會公共服務。

（三）思維方式的轉變：由政策到法治

依法治理是新型城鎮化進程中基層社會治理的客觀要求。新型城鎮化既是對原有鄉村格局的重大調整，又是對城鎮社會資源的重新分配，涉及范圍廣，影響面大。由于一些地方政府出臺的政策具有短期性的特點，基層社會治理如果僅僅以此為主導，就容易滋生大量的社會矛盾和糾紛。法治的方式能夠最大程度地凝聚社會共識，協調各方面的利益沖突。即用法律約束政府行為，使其在社會治理過程中不越位、不缺位。同時，弘揚法治精神，讓城市居民自覺樹立規則意識，奉行契約精神。法治是實現社會治理的基本方式，其能夠給人們提供穩定的預期，讓人們遵守秩序，因為秩序具有長期性、穩定性和可持續性等特點。不僅如此，法治還可以有效地約束基層政府在城鎮化進程中不利于社會治理的城區擴張沖動，避免基層政府為取得政績而采取一些短視行為。法治追求公平正義，可以最大程度地避免因利益分配不均而產生的矛盾，是化解社會矛盾最重要、最有效的途徑。所以，在推進城鎮化進程中，基層政府只有真正樹立法治思維，才能科學有效地破解新型城鎮化帶來的種種社會治理難題。

四、新型城鎮化進程中基層社會

治理創新的實現路徑

應對新型城鎮化帶來的挑戰，基層社會治理要著眼于當前社會治理手段的變革，提高社會治理水平，確保轉型期社會安定和諧。

（一）依法保障權利，實現社會融合

新型城鎮化是為了打破城鄉之間的壁壘，讓資源在市場自由流動，社會治理創新在此基礎上能夠縮小城鄉居民在身份、文化的差距，實現二者的融合。而實現城鄉融合的前提條件是農民的權益必須得到充分的保護，否則，進城農民就很難真正融入城市。農民作為一個職業群體而非身份群體并沒有被排除在法定權利主體之外。“農民權利”只是表明了權利主體的職業特點和地域特征，并非將其作為一個特殊的法律權利主體來看待。在當前大量進城農民市民化的背景下，平等保護他們的權益就顯得非常必要。一是在農村土地流轉過程中，充分保護進城農民的合法權利，對流轉的土地進行市場化的合理評估，給予進城農民公平補償，以夠避免因失地而產生的社會矛盾。二是充分保障進城農民的就業權，對于缺乏一技之長的進城農民，政府和社會組織可以開展多種就業培訓，提高他們的勞動技能，以促使其更快融入城市。三是提高基本公共服務水平，讓進城農民能夠平等地享受城鎮的教育、醫療、衛生、養老等資源，感受到城市生活的便利和美好。

（二）激發社區組織活力，促進社區自治

充分發揮社區組織在社會治理中的作用。城鎮中的基層政府和社區居委會應當分工協作，共同治理。基層政府負責宏觀引導，大量基層社會治理事務應由更了解居民需求的社區居委會來處理。伴隨著大量農民進城，社區居民的來源將更加多元化，文化背景、利益訴求、生活習慣等差距也會越來越大，這就更加突出了社區自治的重要性。要減少行政對社區組織的不當干預，讓居民在社區治理中發揮作用。社區組織最貼近居民，了解居民的訴求，通過集思廣益、民主協商，可以最大程度地凝聚社區共識，化解基層利益沖突。在進城農民聚居的社區，社區組織應發揮自身應有的功能。社區內的公共事務可以由社區組織匯集居民充分協商、溝通協調，讓居民有參與感，這樣，才能促進社區自治。社區發展需要滿足不同群體的利益訴求，形成和諧的社區文化，增強居民的凝聚力、認同感和歸屬感。社區可以通過開展貼近居民生活，滿足居民利益需求的各種活動，吸引社區居民廣泛參與。如通過公益活動、文藝表演等形式，鼓勵進城農民積極參與其中，不僅能夠促進社區居民相互了解，相互溝通，消除誤解，還能帶動進城農民更好地融入社區生活。同時，應鼓勵各類公益組織、志愿者協會參與到基層社會治理中來，明確政府和社會組織在社會治理中的職能和權限。涉及社會公平正義、安定團結等問題，凡是社會組織能夠做好的社會事務，政府可以通過面向市場購買服務的方式，將其讓渡給社會組織完成，以充分發揮社會組織在社區治理中的作用。

（三）完善基層社會治理中的公眾參與機制，促進多元協同共治

基層社會治理創新需要采取多元主體協同治理的模式。“協同治理”是多元主體進行溝通、協商、合作，使得在其他治理方式看來無法化解的矛盾與沖突得以解決，它本身內涵著不同主體為達成共識進行的讓步、妥協，從而形成公共利益最大化的格局。化解矛盾及糾紛、消除沖突、構建共識，維護公眾的切身利益是其中的重要內容。不同的社會主體參與到社會治理中來，就涉及自身利益的公共事務發出聲音的前提是充分的信息來源，只有全面了解相關情況，多元參與主體才能提出相對客觀理性的主張，這就需要建立可供公眾共享的公共信息資源平臺。雖然新型城鎮化過程中不同階層、不同群體有著不同的利益訴求，但建立一個客觀權威的公共信息發布平臺，就會使不同群體獲得更多的信息資源，這樣，既能夠減少分歧，也能夠促進溝通和協調。因此，要充分利用政府電子政務平臺，借助微博、微信等新興媒介，保障公眾的知情權，為他們提供可靠的公共信息，為協同治理提供信息資源和技術支持。

在公眾獲得充分信息的前提下，一是要建立多元社會治理主體之間的溝通協調機制。針對城鎮化進程中出現的治理難題，應通過聽證會、網上征集意見等方式，拓寬公眾參與社會治理的渠道。尤其是舊城改造、土地征用、公共服務等涉及公眾切身利益的問題，要創造條件讓不同的意見主張、利益訴求進行公開、平等的溝通、協商，最終達成共識，以實現多元主體和政府共同治理。二是要將多元協調共治的模式納入法治軌道，并加強監督和制約。在新型城鎮化進程中，要保證各項公共事務公開透明，政府部門、社會組織以及公眾要按照法律規定參與社會治理，保證有序參與，形成長效機制。三是充分保障公眾的權益，完善權利救濟制度。要將社會矛盾納入法治化軌道，降低司法機關立案門檻，規范信訪程序，減少公眾維權成本，有效化解社會治理中的矛盾糾紛。

（四）加強對進城農民的服務與管理，確保其盡快融入城市生活

為加強對進城農民的服務和管理，必須創新社會治理方式。一是發揮政府在社會治理中的作用，為進城農民提供相關的信息服務。政府應當關注進城農民的信息，掌握各個行業、各個區縣對務工人員的需求情況，及時公布、更新人力資源信息，對進城農民進行引導，使其在不同城區、不同行業之間有序流動。二是要消除城鄉之間的壁壘，充分發揮市場對進城農民的調節作用，形成統一的勞動力市場。改善進城農民的就業環境，充分發揮他們的優勢，讓進城農民能夠實現自我發展。三是對特殊人口要提供相應的社會保障。個別進城農民由于身處一個相對陌生的生活環境，需要一段時間進行調整，建議政府制定操作性較強的社會保障方案，為部分進城農民提供一定的物質幫助，進而使其更快地融入城市生活。

（五）樹立規則意識，營造包容多元的社會氛圍

新型城鎮化不僅要求農民融入城市，而且強調其從生活習慣到文化認同都融入城市。進城農民融入城市文化也是其市民化關鍵的一步。讓進城農民融入城市，既需要城市包容的文化，同時也需要進城農民轉變思維方式，更新觀念。一是構建開放包容的城市文化。城市的活力在于開放，城市的發展也依賴于開放，因此，在基層社會治理過程中，應突出城市對進城農民的包容性，通過網絡、媒體、社區宣傳等途徑營造人人平等、包容多元的社會氛圍，消除人們心理上的隔閡。二是引導進城農民樹立規則意識。現代城鎮是用契約和規則來調整人與人之間的關系的，因此，進城農民需要從觀念到行為實現由身份到契約的轉變。三是培育社會公德。社會公德是現代市民在社會交往中共同遵守的行為準則。隨著城鎮化的推進，人們的生活領域不斷擴大，在人口集中的公共領域，人們相互之間的交流與合作日益頻繁。文明的行為方式、良好的社會公德如不闖紅燈、不隨地吐痰、不大聲喧嘩等，不僅是個人素質的體現，而且對于維護公共秩序，增強城市居民之間的認同感，也有著重要的現實意義。因此，要引導進城農民樹立規則意識，增進其與城市居民的認同感和歸屬感。

（六）以數字化實現基層社會治理現代化

協調城市政治、經濟、文化、社會以及生態系統的關系，是實現城市社會治理良性發展的關鍵。互聯網的發展和大數據技術的運用，為社會治理提供了新途徑。互聯網已經成為匯集民意、反應民情的重要渠道，許多事件經網絡醞釀、討論就會成為社會各方關注的焦點，因而一些影響力大的輿情事件也是基層社會治理需要重點關注的方面。為此，政府要積極推進信息化建設，搭建與社會溝通交流的平臺，及時回應公眾的訴求，尤其是涉及城鎮化進程中的各種基層社會治理難題，要及時予以化解。同時，政府在推進社會治理的過程中應積極借助大數據，采取“數字交通”“流動人口數據化”等管理模式，推進智慧城市建設。換言之，政府要抓住機遇，充分收集、利用各種數據資源，以數字化實現治理的現代化。

（責任編輯：高靜）