下半年地方債發行將提速

7月19日，財政部發布數據顯示，上半年全國發行地方政府債券14109億元。其中，按用途劃分，新增債券3329億元，置換債券或再融資債券（用于償還部分到期地方政府債券本金）10780億元。

中誠信國際分析師袁海霞指出，在當前強監管、緊信用大環境中，今年地方債發行較往年放緩，上半年全國累計發行地方政府債券相比去年同期的1.86萬億元下降24.18%，不過二季度發行節奏有所加快。

光大證券研報指出，2018年地方債發行時間較早，但上半年發行量不大，供給壓力或集中于下半年，特別是三季度。

將迎發行高峰

新增債方面，光大證券研報顯示，根據第十三屆全國人大第一次會議審議批準的地方政府債務限額來看，2018年地方債限額為20.997萬億元，一般債新增限額0.83萬億元，專項債新增限額1.35萬億元。根據新增限額2.18萬億元測算，上半年已發行新增債0.33萬億，下半年約有1.85萬億元新增債需發行。

置換債方面，2018年是地方債置換的收官之年，按財政部要求全部置換工作需在8月底前完成。截至2018年6月末，全國地方政府債務余額167997億元，控制在全國人大批準的限額之內。其中，政府債券159948億元，非政府債券形式存量政府債務8049億元。這意味著還有8049億元地方債務尚待置換。

再融資債方面，鵬元評級研究員吳志武認為，2018年上半年地方政府債券到期償還量為1609.05億元，借新還舊規模為1341.56億元，實際償還率為16.62%，下半年地方政府債券到期償還量為6780.32億元，如果按照上半年的實際償還率計算，下半年借新還舊規模為5653.15億元。

中債資信地方政府研究團隊認為，整體來看，下半年發行規模約3萬億元。根據往年發行經驗，三季度發行規模將較大，可能產生一定供給壓力。預計今年地方債發行利率市場化程度將進一步提高，區域間發行利率差異或進一步分化。展望下半年，雖然定向降準預計將釋放一定規模的長期資金，但由于下半年地方債存在一定的供給壓力，其與國債的利差預計仍將維持高位。

吳志武進一步表示，未來幾年地方政府債券到期量將會逐年遞增，2019年到2021年，地方政府債券到期量分別為13131.87億元、20416.91億元和23480.04億元，到期償還壓力將會逐年增大，以目前的實際償還率估算，未來三年借新還舊的壓力不僅較大，而且也將會逐年加大，因而，未來地方政府債券發行用途為借新還舊將成為常態。

嚴控舉債風險

地方債發行將于下半年迎來高峰，與此同時，嚴格規范政府舉債行為、防范地方債務風險對于地方債的發行不可或缺。2018年上半年出臺了三個地方債相關政策文件，分別是《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》、《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》、《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》，加強了對地方政府債券發行的規范。

7月17日，財政部發布4份通報，公布云南、廣西、安徽、寧波等地政府違法違規舉債擔保問責案例。涉及違法違規舉債手段包括以公益性資產作為租賃物融資，借地方政府融資平臺公司、政府購買服務名義、建設—移交（BT）模式變相舉債，融資租賃公司、信托公司、銀行等金融機構則違法違規提供融資支持。相關地方政府及時問責違法違規舉債擔保行為，對嚴格規范政府舉債行為、防范地方債務風險具有積極意義。

從地方債監管文件的密集出臺，到數起地方違法違規舉債案例的曝光及問責，違法違規舉債擔保行為一直處于高壓從嚴監管之下。

財政部有關負責人指出，下一步，對涉嫌違法違規舉債擔保的其他地區和金融機構，待相關省級政府和監管部門依法依規處理后，財政部將及時通報處理結果，發揮典型案例警示作用。

財科院日前發布的《財政藍皮書：中國財政政策報告（2018）》提出，有效的債務問責可以打破地方政府和國有企業的各種預算軟約束，消除剛性兌付的預期，最大限度地減少公共風險。

財政藍皮書還建議，把“終身問責、倒查責任”的債務問責機制納入政績考核體系。要實現這個要求，中央政府應將債務風險控制納入中央對地方的政績考核體系，省以下各級政府同樣由上一級政府把下一級政府的債務風險納入政績考核體系，對政府各種變相融資舉債實行終身追責。對地方政府違法舉債擔保和發生區域性系統性債務風險的，組織提拔實行一票否決。對于部分金融機構、國有非金融企業出現的違法違規融資行為應該一并問責處罰。

此外，實行多部門聯合問責以提高問責效果。這種聯合問責機制可以充分發揮問責的協同效應，對債務風險涉及各方進行有效的警示和處置，體現出宏觀審慎管理的特點。

2018年地方債發行供給壓力或集中于下半年，特別是三季度。

銀川市副市長郭柏春認為，目前，從相對規模來看，我國政府債務并不大。但是，從債務期限結構和債務規?？煽爻潭壬峡?，我國政府債務還是存在著一定風險的?！拔覈胤秸畟鶆账谫Y金，普遍存在短貸長投的現象，一般地方政府平臺融資都是3至5年，與還款來源的資金到位期限不匹配，借新還舊成為常態。如果借新還舊因故受阻，違約必定出現，一旦投資者恐慌，債務風險也會引發；能夠進入金融市場融資的，政府債務主體可分為中央政府、省級政府、地市級政府(平臺)和縣區市政府(平臺)，這四級中，債務規模絕對可控的是前兩級，相對可控的是地市級政府(平臺)，不可控的是區級政府(平臺)。由于縣區級官員任期過短(多為兩三年)，經濟駕馭能力不強，在政績觀驅動下，盲目上一些短平快的基礎設施建設項目，項目本身收益性差或沒有，大部分是采取賒欠形式進行項目建設，易于操作，難以統計，債務規模不可控，債務風險較大?！惫卮赫f道。

據此，郭柏春建議，一方面要調整地方政府債務結構，延長債務期限，盡量做到項目收益期與債務償還期匹配，減少倒貸、續貸所產生的違約風險。近幾年，我國省級地方政府用發行地方債來置換轄區內各級地方政府對金融機構的債務，即所謂的平滑債，效果很好，需進一步加大置換力度和覆蓋面；另一方面，要有效控制地方政府債務規模，對縣區級政府債務要實行審批管理，沒有省級政府許可，不可以新增債務規模；對地級市政府債務要實行比例式管理，在負債率(債務余額與GDP之比)、債務率(債務余額與政府綜合財力之比)許可范圍內，由地方政府自主決策；對省級地方政府實行備案式管理，但要參考國家財政部門設定的負債率和債務率上限。這樣，既能利用好地方政府債務的積極的一面，又能防范地方政府債務所產生的風險。