優化農村集體產權制度改革的對策研究

吳金發 劉明路

1 明確改革目標

通過改革，賦予農民更多的財產權利，鞏固農村基層基礎，推動農村全面發展；科學確認農村集體經濟組織成員身份，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益；管好用好集體資產，明晰集體所有產權關系；積極探索集體所有制的有效實現形式，不斷壯大集體經濟實力，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制；在堅持家庭承包責任制的基礎上，在保護農民合法權益、尊重農民意愿的前提下，落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。逐步構建“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體產權制度。

2 把握改革原則

一是堅持正確的改革方向。既要發揮集體的優越性，又要調動農民的積極性，激活農村各類生產要素權能，探索發展壯大股份合作經濟的途徑。二是堅持推進體制機制創新，守住防止集體資產被侵襲和農民利益受損害的底線，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制。三是堅持尊重農民群眾意愿，確保農民群眾成為改革的參與者和受益者。四是堅持重點突出和風險可控，確保試點順利驗收。五是堅持黨的領導。堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來謀劃和實施農村集體產權制度改革，確保集體經濟組織依法依規運行，逐步實現共同富裕。

3 夯實改革基礎

3.1 注重組織推動作用 縣委縣政府對股份權能改革工作給予高度重視，為確保各項改革順利進行，將此項工作列為書記工程，列入縣重點改革工程，并納入鄉（鎮）目標考核內容。縣、鄉（鎮）、村三級成立以黨委（支部）書記任組長的“股份權能改革領導小組”，同時設置改革辦公室，具體負責改革工作的推進，各層級的改革機構在宣傳動員、經費保障、職責權限、執行落實等各個環節高度配合，有效推動改革進程，充分發揮各級組織的領導作用。

3.2 扎實推進確權工作 江西省余江縣基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2016年12月通過市級驗收，2017年5月通過省級核查，2017年6月通過農業部改革辦質檢，為農村集體股份權能改革奠定了良好的基礎。

3.3 穩步完成中期驗收 采取“先行試點、逐步推進”的工作方式，將整鄉推進和整村推進相結合，以村小組為單位，相繼開展了清產核資、清人分類、股權配置及集體經濟合作社成立的工作，建立了資源資產登記簿和“三資”管理平臺以規范集體資產的管理，編制了集體經濟組織成員名冊進行登記備案，實現了集體股與個人股、大小調結合的股權配套管理方式，成立了經濟型、服務型和資源性等多種類型的合作社組織。

3.4 配套探索綜合改革 充分發揮自身的改革優勢，積極創造條件，統籌協調推進農村承包地確權、宅基地制度改革、土地承包地經營權抵押貸款及有償退出等各項改革，為集體產權制度改革營造良好的氛圍，有效體現改革的系統性與綜合性，突出改革成效。

4 攻堅改革重點

為進一步深化集體產權制度改革，應依托現有改革基礎，結合改革中存在的具體問題，著重特殊成員的身份界定、集體“三資”管理、股份設置與管理，探索集體經濟的有效實現形式。

4.1 特殊成員身份界定 集體經濟組織成員的身份界定是基礎環節，余江縣在現有集體經濟組織成員資格界定辦法的基礎上，重點攻克特殊成員身份界定難題。

4.1.1 依法完善村規民約 一是尊重歷史習慣。依據《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》文件精神和國家相關法律政策，采取村民會議的方式對村規民約進行討論完善。二是遵守法律法規。對于群眾反映強烈或者與現行法律沖突的問題，必須依據法律法規進行處理，以免損害集體經濟組織及其成員的合法權益。三是統一指導規劃。一方面避免因人口在村莊之間流動或不同村組村規民約相互沖突導致的成員身份不明問題，另一方面借鑒試點村、組的有益經驗完善各個村、組的村規民約。

4.1.2 嚴格戶籍管理制度 一是要規范婚姻登記制度，對于嫁入、嫁出的女性成員和招贅、婚娶的男性成員，要及時到相關部門進行戶籍登記核實，不能僅僅依據是否舉行婚禮來變動集體經濟組織成員資格。二是大學生、軍人、服刑人員、外來人口等應以戶籍是否遷出/入本村作為依據，在相關部門核實之后進行資格界定，防止出現戶籍遷出但仍享受成員資格、外來人口戶籍遷入卻沒有成員資格等現象。三是祖籍在本村但目前戶口不在本村且在本村沒有承包地的人員，應經過股東大會充分商議表決，可依據其歷史貢獻、履行義務情況考慮設置集體經濟組織成員保留資格。四是集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，在獲得法律認可的身份并將戶口落入本村之后，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法或者從集體股調配等方式，按集體經濟組織成員管理章程獲得集體資產份額和集體成員身份。

4.1.3 落實男女平等觀念 集體經濟組織成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人的權益，切實保護婦女的合法權益。一是加強宣傳教育。在產權制度改革中始終不能忽視社會弱勢群體的權益，通過發放宣傳冊、政策文件規定等方式使民眾樹立男女平等的觀念。二是防止年齡限定。女性成員到了法定適婚年齡沒有外嫁，但戶口在本村，不能終止其集體經濟組織成員的身份。三是貫穿平等理念。在集體經濟組織成員身份界定、股權配置、集體經濟收益分配等關鍵環節不能出現因性別歧視、身份界定不清、管理不嚴格等造成的“兩頭占、兩頭不占、多占、少占”等不公平現象。四是著重注意家庭有女孩無男孩問題。有招上門女婿的家庭，女婿要與岳父岳母簽訂贍養合同并切實履行，才能予以配股分紅的權利。五是注意區分女孩已嫁但戶口未遷出的資格界定。

4.2 集體“三資”清核管理

依托縣鄉“三資”管理平臺和現有清產核資辦法，重點推進集體資源核實、集體資金管理和集體資產明晰權屬。

4.2.1 清查集體資源 一是落實農村土地、山林、水塘等的集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法，全面完成農村承包地確權登記頒證。二是集體所有的土地、森林、荒地、水面、灘涂和礦產等資源性資產應按宗登記，國家公益林、國有農墾土地等不能納入集體經濟組織所有的資源范圍。三是集體建設用地按宗登記，注重規劃使用。四是重點對已產生經營收益的資源性資產進行量化折股。

4.2.2 強化資金管理 一是盤點資金存量，二是規范賬目管理，三是嚴格專項審計，四是信息公開透明。同時，加快農村集體資產監督管理平臺建設，推動農村集體資產財務管理制度化、規范化、信息化，落實民主理財，規范財務公開，切實維護集體成員的監督管理權。

4.2.3 明晰資產權屬 一是在清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。二是明晰村農民集體所有、村內2個以上農民集體所有和鄉鎮農民集體所有等不同權屬類型，按照所有權屬進行規范管理。三是有集體統一經營性資產的村、組，特別是城中村、城郊村、經濟發達村等，應完善農村集體經濟組織主體建設，在村黨組織的領導下探索政經分離。

4.3 股份權能配置保障

因地制宜開展股份配置工作，賦予農民對集體“三資”股份占有、收益、有償退出、抵押、擔保及繼承等六項權能。

4.3.1 創新股份管理方式 一是集體股與個人股相結合，二是基金股與紅利股相結合，三是動態管理與靜態管理相結合，四是“一級配股”與“兩級配股”相結合。

4.3.2 探索股權設置多元 一是探索“節點配股法”。二是探索貢獻配股法。三是探索“年齡配股法”，以法定成年公民年齡為界點。四是探索資源配股法。按照集體土地資源類型設置A、B、C三類股。五是探索資金配股法。在需要募集資金或者勞動力等生產要素的時候，股東成員可以將資金或勞動價值折算成土地入股，與資源股同等享受股份經濟合作社的分紅。

4.3.3 賦予集體經濟組織成員股份權能 一是認真落實集體經濟組織成員對集體資產股份的占有權和收益權。二是積極探索集體經濟組織成員對集體資產股份的有償退出和戶內繼承。三是慎重開展賦予集體經濟組織成員對集體資產股份的抵押權、擔保權。

4.4 集體經濟注冊管理 一方面著重集體經濟組織的登記注冊，另一方面在黨組織領導下積極探索集體經濟政經分設。

4.4.1 嚴格集體經濟組織登記注冊 一是積極研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織獨立法人資格，明確農村集體經濟組織作為集體資產經營管理的主體地位，可將其稱為集體經濟合作（聯）社、股份經濟合作社。二是清理有名無實的集體經濟組織，對于有名有實的集體經濟組織可由縣級以上地方政府主管部門負責向農村集體經濟組織發放注冊登記證書。三是農村集體經濟組織可依據集體經濟組織管理辦法向有關部門辦理銀行開戶等相關手續，明確集體經濟組織的市場主體地位，為經營管理活動奠定基礎。4.4.2 探索集體經濟組織政經分設 一是要堅持基層黨組織領導，探索明晰農村集體經濟組織與基層黨組織、村民委員會、村民理事會等的職能關系與功能作用。二是有切實需要且條件成熟的村組，可實行村民委員會事務和集體經濟事務分離，提倡集體經濟組織在登記注冊之時就單獨設置機構。三是村干部兼任集體經濟組織管理人員的情況，其集體經濟組織管理人員的身份不因村委會換屆而變化，集體經濟組織的管理人員要經過集體經濟組織全體成員大會選舉決定。四是在集體經濟組織內部嚴格落實農村基層黨建工作責任制，強化村級組織運轉經費保障，發展壯大村級集體經濟。

4.5 探索集體經濟有效實現形式

鼓勵集體經濟組織通過資源變資產、資金變股金、農民變股東盤活集體資源，以市場化運作確保集體資產保值增值，以股份化改造促進農民持續增收，以規范化管理保護存量，發展壯大集體經濟。

4.5.1 維護農村集體經濟組織合法權利 一是嚴格保護集體資產所有權和使用性質，在土地流轉過程中，不得任意改變土地集體所有性質，不得違反耕地保護制度。二是以家庭承包方式承包的集體土地在采取轉讓、互換等方式流轉的時候，應在本集體經濟組織內進行，并經農村集體經濟組織等發包方同意；采取出租、轉包或者其他方式流轉經營權時，應報農村集體經濟組織等發包方書面備案。三是在農村土地流轉、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革和國有農墾土地確權中，應正確處理國家、集體、農民三者的利益關系，探索公平合法的分配辦法。

4.5.2 盤活集體經濟組織資金資源資產 一是偏遠村的集體經濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、果園、養殖水面等資源，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目。二是城郊村支持農村集體經濟組織為農戶和各類農業經營主體提供產前產中產后的農業生產性服務，鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過投資入股或者參股農業產業化龍頭企業、村村合作、村企（合作社）共建、扶貧開發等多種形式發展集體經濟。三是城中村在符合城市總體發展規劃的前提下，將集體經濟組織的發展需求和政府規劃相結合，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地、集體資金等，以自主開發、合資合作、投資共管等方式發展廠房出租、商業服務、房產開發等優勢產業。

4.5.3 引導農村產權規范流轉和交易 一是依托縣鄉兩級集體“三資”管理平臺強化集體資產監督管理，依托縣級產權流轉交易平臺，開展農村土地承包經營權、集體林權、“四荒”地使用權、農業類知識產權及農村集體經營性資產出租等流轉交易。二是縣級要根據農村產權要素性質，制訂產權流轉交易管理辦法，健全市場交易規則，完善運行機制，加強農村產權流轉交易服務和監督管理。三是保護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權、享受城鄉社會保障等合法權利。

5 強化機制保障

5.1 強化組織領導機制 一方面以信心堅定為基礎，另一發面以責任落實為主線。成立以縣委書記為核心的改革專項領導班子，各級黨委書記親自組織實施，層層分解任務，落實工作措施，提出具體要求，創造保障條件，確保事有人管、責有人負，對于改革中遇到的矛盾和問題，要切實加以解決，涉及重大政策調整的，要及時逐級上報請示，確保改革大局的和諧穩定。

5.2 深化政策配套機制 一是完善政策規章制度。出臺科學的改革指導文件，規范《農村集體經濟組織登記管理規定》《集體經濟組織運行章程》等，營造有利于推進農村集體產權制度改革的政策規章環境。二是加強宣傳培訓和政策解讀。三是落實稅收優惠政策。研究制定支持農村集體產權制度改革的稅收政策，免征資產產權變更登記涉及的契稅、印花稅及土地、房屋等不動產登記費。

5.3 完善改革投入機制 一是充實改革經費，二是配強改革人才，三是借助技術優勢，四是探索購買服務。

5.4 夯實民主公開機制 一是完善村民理事會制度，二是堅持黨建引領產權改革，三是強化公開監督機制。

5.5 落實評估考核機制 一是建立集體經濟組織成員、村委會和上級政府的共評機制。創建“積分考核”“績效考核”等多元化考核機制及“雙向”評議機制。二是引入專家、學者的咨詢意見，并接受政府政策的評估，以專業意見、政策方針、法律法規等提升改革的能力。三是通過舉辦成員聽證會、村民考評會等形式，積極推進產權制度改革的創新發展。四是建立工作責任制，探索縣-鄉鎮-村-組四級責任落實和績效考核制度，通過建立改革臺賬和季度分析通報制度，督促改革日常工作。