人民防空地下室易地建設費審計應抓好五個環節

徐晶

摘要：在我國目前條件下，城市新建民用建筑項目原則上均要按規定同步建設戰時可用于防空的地下室。如果確因地質、地形、施工等客觀條件限制，不能修建防空地下室的，建設單位必須報經人民防空主管部門批準后向人民防空主管部門繳納人民防空工程易地建設費（以下簡稱：易地建設費），由人民防空主管部門統一組織易地修建。按照國家相關規定，易地建設費應專項用于人民防空地下室建設， 地方政府不得以人民防空易地建設費代替應由其應負擔的財政預算投入。近年來，作為國防工作的特定領域，人防部門按照“準軍事化”的要求，切實履行職責，充分發揮職能作用，平戰結合成效顯著，為維護國家安全和繁榮經濟做出了積極貢獻。但也應該看到，在房地產開發過程中涉及的人防工程建設審批、易地建設費征收、人防工程驗收以及后續建設規劃等環節存在許多問題，以致被人驚呼“人防，不容忽視的瀆職犯罪高發領域”。而從審計情況看，人防工作法規不夠完善，技術性比較強，工程審批、費用收繳及使用在實際工作中彈性大，各級政府及負責人干預多及宣傳不到位，客觀上使這項工作存在一定的權力尋租空間，造成執法風險呈高發態勢。因此，從當前情況看加強人防經費尤其是易地建設費的審計工作，顯得十分必要。作為特定用途的專項資金，要做好易地建設費審計，筆者認為，應從源頭入手，結合工作流程，著力抓好審批、征收、管理、使用及績效等五個環節，以及時揭露違法違紀問題，提出健全資金管理的建議，促進人防建設與城市建設的協調發展。

關鍵詞：建設費；審計 環節

一、審批環節

首先應關注主管部門是否嚴格按照建設項目所在地城市人防工程規劃及規定程序來審批防空地下室防護類別、等級及面積。同時，延伸查看建設單位是否依據審批進行防空地下室建設，并與地面建筑同步規劃、同步設計、同步建設。在此基礎上，注意建成后的防空地下室建設單位防護類別、等級及面積是否低于審批標準，是否按規定重建、補建及繳納易地建設費。其次，應關注相關的新建民用建筑不宜修建防空地下室的地質、地形、施工等客觀限制條件是否真實存在，是否存在“以收代建” 的現象及擅自批準少建、不建防空地下室作為招商引資的優惠條件的情況。因為在一般情況下，只有在城市及城市規劃區內的新建民用建筑確因條件限制不能同步配套建設防空地下室的情形，建設單位才能向人防主管部門申請繳納易地建設費。再次，關注有關部門審批責任制的落實情況，調查這些部門是否將人防審批作為證件辦理的前置條件，防止建設單位規避建設防空地下室及繳納易地建設費。對不按規定規劃、設計修建防空地下室，又不經審批繳納防空地下室易地建設費的建設項目，規劃部門不得辦理規劃許可證，住建部門不得辦理施工許可證，房管部門不得辦理預售、產權許可證，消防部門不得辦理消防許可證。

二、征收環節

人防主管部門應嚴格按照國家規定的范圍、標準及面積及時、足額征收易地建設費。在此環節，審計人員首先應關注其征收標準是否合規、統一，注意按面積計算的易地建設費金額是否正確，看是否存在相同類型的民用建筑采用不同標準征收易地建設費的情況。一般來說，人防部門應先按照建筑物層數、基礎（含樁基）埋置深度、地面總建筑面積及地面首層建筑面積等因素確定應建防空地下室等級和面積，再據此確定易地建設費的繳納金額。而按不同因素確定的等級和面積，其計算的繳納金額可能會差別很大，容易導致多繳或少繳，造成侵害建設單位權益或財政收入流失的狀況。其次，關注減免緩的審批流程。一是注意有無當地政府及其負責人以招商引資優惠條件等名義，直接發文或以領導批示等形式批準不征收或少征收易地建設費的情形。當前，各地政府及其負責人都有較強的政績沖動，為滿足開發商的條件可能會以降低人防建設門檻為代價。二是注意人防部門及其具體經辦人有無違規擅自決定不征收、少征收或降低標準征收易地建設費的情況，造成國有資產損失，而這正是近年來人防工作人員瀆職犯罪的高發領域。三是還應關注歷年易地建設費欠款的清收情況，對建設單位欠款應逐筆核實，分析原因，督促人防部門應收盡收，必要時應申請法院強制執行，防止造成事實上的減免易地建設費及財政資金流失的現象。四是結合對發展改革、規劃、住建、房管及消防的調查及執法情況，看有無漏征現象。再次，關注是否利用前置條件優勢，有無搭車收費或征收已明文取消的人防建設費、向經審批且按標準自建地下室的建設單位收取費用及對工業生產廠房及其配套設施征收易地建設費等行為。最后，關注收費許可證辦理或收費票據情況，看是否繼續沿用以往的行政事業性收費票據，票據各項要素是否填寫清晰完整，并尤其注意計量標準是否正確。

三、管理環節

征繳后的易地建設費應按照“收支兩條線”的規定，全額繳入同級國庫，由財政部門進行管理。應檢查易地建設費有無進行專賬核算、各項制度是否健全、內控制度是否有效及是否納入財政預算管理，并專項用于安排人防建設。除此之外，還應重點關注以下幾個方面：一是財政部門的管理情況，留意是否對易地建設費實行專戶管理，審查是否存在平衡預算的現象；二是使用易地建設費建設的防空地下室對外出租收入管理情況，留意公用人民防空工程使用者是否向人民防空部門申領人民防空工程使用證，按規定交納人民防空工程使用費，查實主管部門是否按規定將收益上繳國庫或財政專戶及收益是否專項用于人民防空工程維護和業務建設；三是主管部門針對易地建設費的執法情況，留意有無執法不到位及不按規定進行處理處罰的現象，看是否存在“小金庫”及違反“收支兩條線”規定的情況；四是固定資產管理情況，看使用易地建設費建成的地下室是否及時竣工決算并計入固定資產。

四、使用環節

應重點審查是否嚴格按照防空地下室易地建設費的使用范圍使用資金，有無擠占、挪用、截留易地建設費的問題及有無擅自改變易地建設費使用項目、使用計劃；有無營私舞弊、貪污私分易地建設費。當前，各地用地指標普遍較為吃緊，難以提供按人防工程規劃要求就近建設的防空地下室的工程用地。同時，使用易地建設費建設的防空地下室同樣需要走立項、可行性研究、征地、環評、設計、招標、合同簽訂、施工、驗收、決算等基本建設程序，程序較為復雜，主要在地下施工，建設周期長，工程量較大，安全要求高，且收益見效慢，維護費用不菲。基于以上原因，致使各地政府及人防部門使用易地建設費建設人防工程的熱情不高，導致大量易地建設費滯留財政賬內，這已成為一個制約人防事業發展的突出問題。這種情況的出現，不僅可能使財政部門用易地建設費代替實政府負擔的人民防空經費，而且將人防部門正常的基礎設備及工作經費也從易地建設費中支出，甚至將人防部門經費與易地建設費收入掛鉤并返還。

五、績效環節

易地建設費應以戰時需要為最大效益，以保證戰時防空地下室能用、頂用、夠用為最大標準。除戰備效益外，用好易地建設費，同樣具備良好的經濟效益和社會效益。這一環節，應結合易地建設費的審批、征繳、管理及使用進行，不僅僅關注正效益，還要關注因體制機制、單位管理及人員素質等原因所造成的副效益，以切實能夠找準問題、深刻剖析、查出成因、提出對策，發揮審計工作“免疫系統”功能。具體來說，易地建設費績效評價應從經濟性、效率性、效果性方面進行評價。對易地建設費經濟性的評價，可對投入合理性、充分性、時機恰當性、管理和控制、環境影響及本量利關系等方面開展。對易地建設費效率性的評價，可采用價值分析法進行評價。價值分析法以功能分析為核心，目的是在滿足各種不同的功能需求的前提下，使資源得到充分合理的利用。對易地建設費效果性的評價，則可采用目標評價法、目標成果法、事前事后法、標桿法、評分法等方法進行評價，以確定效果是否達到預期目標。

現在，開展專項資金績效評價的一個難點是評價的指標體系尚未建立，但審計人員可根據實際情況選用。具體來說，審批環節應關注易地建設費政策制定的基礎及是否體現公平有效，并注意評價在普遍存在的“以收代建”后的戰備及社會效益損失。征繳環節應關注審查收支是否全部編入預算；是否應收盡收，注意人防部門是否創造一個良好的稅收環境，為征繳義務人提供優質高效、方便快捷的服務，建立健全收入保障機制。在管理環節關注是否建立并執行了完善的內部控制，收支預算編制是否細化，資金投向是否合理，人防工程是否長期閑置等方面內容。支出環節則關注項目執行和資金撥付效率、項目管理及操作過程是否規范，是否存在截留、滯留、挪用等不良現象及由此造成的損失，注意有無實現易地建設費的預期目標及項目產出與資金的相關度。同時，在綜合評價在基礎上，注意圍繞宏觀經濟政策來總體評價易地建設費所產生的經濟社會影響。